Organisation territoriale - Mutualisations, fusions, expérimentations... les départements repartent à l'offensive

Elargies dans les années 2000, les compétences sociales ont plombé les budgets des départements. Et la réforme territoriale a continué de couper les ailes de ces institutions bicentenaires. Dans le Maine-et-Loire, sa mise en oeuvre a été "violente", a témoigné le président du conseil départemental, Christian Gillet, lors d'un colloque organisé le 16 mai par l'Assemblée des départements de France (ADF) consacré aux "mutations territoriales". Le département se retrouve "pris en étau" entre la région et neuf intercommunalités de 120.000 habitants en moyenne, dont les responsables "se demandent s'ils ont encore besoin d'un département." Avec ses 270.000 habitants, la communauté urbaine d'Angers "rêve" quant à elle de devenir une métropole, suivant l'exemple de l'agglomération nantaise, dont l'influence se fait sentir jusqu'à elle.
Mais les élus départementaux ne s'avouent pas vaincus. D'abord, parce que la réforme territoriale n'a pas toujours été défavorable aux départements. Au-delà des clarifications qu'elles apportent, les conventions territoriales d'exercice concerté instituées par la loi Maptam de janvier 2014 peuvent être utilisées comme "un outil de solidité de l'assise départementale dans l'exercice de ses compétences propres", a estimé Jean-Luc Gleyze, président du conseil départemental de la Gironde. 15 des 16 intercommunalités du Calvados ont délégué au département la compétence en matière de gestion de l'immobilier d'entreprise, a indiqué de son côté Jean-Léonce Dupont, président de cette collectivité normande.

"Cet échelon du futur"

Mieux, de nombreux présidents sont convaincus que leur institution présente de vrais atouts. Le département est "le bon niveau d'un certain nombre de réseaux" (routes, réseau électrique, fibre optique…), a jugé Jean-Léonce Dupont. Cet "échelon du futur" répond aux besoins de proximité des Français, a fait valoir François Sauvadet, président du conseil départemental de la Côte-d'Or. Très applaudi par ses pairs, l'ancien ministre de François Fillon a érigé sa collectivité en "dernier rempart" pour les habitants des zones rurales qui "se sentent abandonnés". "Je n'ai jamais été autant aimé dans mon département", a-t-il témoigné.
Les solidarités sociales, mais aussi les solidarités territoriales sont au cœur des missions du département, ont rappelé les élus. Pour lesquels cette dimension constitue, à l'inverse, le talon d'Achille des métropoles. La métropole européenne de Lille n'a pas versé "un centime" dans le projet de canal Seine-Nord-Europe, a fustigé Jean-René Lecerf, président du conseil départemental du Nord. Il en a conclu que les métropoles "se regardent le nombril". "Mon inquiétude, c'est que demain on ait les métropoles et le désert français", a-t-il avoué. "On veut nous faire croire que le ruissellement va profiter à tous", a corroboré Philippe Grosvalet, président du conseil départemental de Loire-Atlantique. Mais dans le cas de la métropole de Nantes, "cela ne fonctionne pas", a-t-il jugé.
D'une manière générale, les échelons que la réforme territoriale a fait émerger présenteraient de nombreuses faiblesses, selon certains présidents de départements. Tout en faisant fi des identités locales, les grandes régions ont généré "des dépenses supplémentaires" et les communautés "XXL" ont "marginalisé" les anciennes communautés de communes en leur sein, conduisant à "un sentiment d'abandon" de leurs populations, a dénoncé Jean-Léonce Dupont. L'élu a aussi mis en évidence un "problème démocratique" dans les communes nouvelles, lorsque leurs conseils municipaux n'accordent aucune place à certaines des anciennes communes.

Des mutualisations lancées tous azimuts

Par rapport aux autres niveaux d'administration, le département a représenté la "stabilité" au cours des dernières années, analyse l'ex sénateur. La collectivité n'en a pas moins été immobile, a-t-il considéré. Elle a même été "en évolution permanente". En témoigneraient les mutualisations tous azimuts que les départements ont initiées au cours des dernières années. Comme celles que le Maine-et-Loire a mises en œuvre avec les quatre autres départements de la région Pays de la Loire. La création d'un laboratoire unique d'analyses médicales leur a permis de conserver un service public de proximité, tout en baissant les subventions départementales de 15 à 20%. Quant au système d'archivage numérique interdépartemental - mis en place également avec la région des Pays de la Loire - il a conduit à une économie de 60% sur le coût de l'investissement. Avec les deux départements de la Mayenne et de la Sarthe, le Maine-et-Loire a également créé un téléservice unique de demande d'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Les trois départements réfléchissent par ailleurs actuellement à mutualiser l'entretien des matériels des centres départementaux d'incendie et de secours (Sdis). Leurs présidents évoquent même une étape ultérieure, celle de la création à terme d'un département unique, à la place des trois qui existent aujourd'hui. Mais Christian Gillet recommande la prudence, jugeant nécessaire un temps de "fiançailles" avant le "mariage". "Il faut entraîner nos élus départementaux", a-t-il pointé. Pour lui, la création d'un établissement public inter-départemental pourrait être "une étape intermédiaire intéressante". "Nous y mettrions les outils de mutualisation de nos départements", a-t-il détaillé.
La fusion ? Le Bas-Rhin et le Haut-Rhin y sont, eux, prêts. "A la fin du mois, nous allons déposer notre projet pour l'Alsace au préfet de région et au gouvernement", a révélé Brigitte Klinkert, présidente du conseil départemental du Haut-Rhin. "Ce ne sera pas une simple fusion", a-t-elle souligné. La collectivité à statut particulier qu'elle appelle de ses vœux avec son collègue du Bas-Rhin, Frédéric Bierry, serait "un laboratoire expérimental européen". Pour jouer ce rôle, des compétences de l'Etat (langues, gestion de 300 km de routes nationales non concédées) et régionales (tourisme, économie) devraient lui être transférées, estiment les élus. Les contours de la région Grand Est et l'organisation administrative de l'Etat ne seraient pas modifiés, ont-ils précisé.

Des assouplissements, grâce à l'expérimentation

Mettant l'accent sur les "innovations" mises en place et leur capacité d'adaptation, les présidents de département ont donné l'image de collectivités prêtes à affronter les défis du 21e siècle et, donc, à renforcer leur rôle. "Nous devons avoir une attitude offensive constructive", a affirmé sans détour Jean-Léonce Dupont. L'édile a ainsi préconisé que les départements absorbent certaines des compétences intercommunales qui leur sont parfois déléguées - comme l'immobilier d'entreprises et les fonds Leader – et "mobilisent" les satellites départementaux (maisons départementales du handicap, CAUE…). "Par notre capacité d'innovation et d'efficacité, nous sommes en état de demander des transferts nouveaux de compétences", a-t-il poursuivi, en citant les routes nationales non déléguées, les réseaux de fibre optique et les syndicats départementaux d'électricité. Dans le domaine de l'eau, le département aurait selon lui la vocation à devenir "un établissement public territorial de bassin". Il pourrait aussi servir d'"antenne locale de l'Agence nationale de la cohésion sociale". Le département pourrait enfin, aller plus loin dans les synergies avec la Caisse d'allocations familiales (CAF) - en particulier dans le domaine de l'enfance - mais aussi avec l'Agence régionale de santé (ARS) sur "la problématique du handicap", ou encore avec l'Education nationale pour "les gestionnaires des collèges". Il a enfin proposé de transformer l'ADF en "une fédération des départements" pour la gestion, "sans ingérence de l'Etat", des fonds de péréquation horizontale qui organisent une solidarité entre les départements pour une partie de leurs ressources fiscales (CVAE et DMTO).
Sur la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, les questions foncières et environnementales, le département est la bonne échelle et a un réel rôle à jouer, a considéré pour sa part Philippe Grosvalet. Mais si les départements s'inscrivent dans "une logique de compétition avec les autres échelons, notamment les métropoles, ils perdront", a-t-il prévenu. Il a conseillé de jouer la carte de "la coopération" avec les autres acteurs locaux. Un conseil qu'a également donné le président du Sénat. Venu clore le colloque, Gérard Larcher a affirmé que le département "n'est pas une survivance de la Révolution", mais "une nécessité" et même "une boussole qui permet au citoyen de s'y retrouver". Le Sénat oeuvrera donc à conforter le département. La proposition de loi des sénateurs Philippe Bas et Matthieu Darnaud, "relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale", vise notamment à laisser plus de marges de manœuvre aux départements pour remplir sa mission de garant de la solidarité territoriale", a-t-il dit. La Haute assemblée examinera ce texte en séance publique, les 12 et 13 juin prochains. Mais on peut douter que l'Assemblée nationale l'inscrive à l'ordre du jour.
Le projet de loi constitutionnelle qu'a récemment déposé le gouvernement est un texte à l'avenir moins incertain. Or, en confortant le droit à l'expérimentation, il pourrait permettre "un assouplissement intéressant dans la pratique de proximité", a salué Philippe Gleyze. L'élu s'est dit "très demandeur". Géraldine Chavrier, professeur de droit public à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, a acquiescé. "On peut envisager des expérimentations qui vous redonnent de la souplesse par rapport à un cadre juridique [de l'action sociale] qui est étouffant", a-t-elle dit. D'après elle, des expérimentations pourraient par exemple porter sur la modulation des allocations individuelles de solidarité ou les procédures qui les concernent, ou encore sur la prise en charge des mineurs non accompagnés. De cette manière, les départements pourraient retrouver des marges de manœuvre financière, a-t-elle pointé. Et ainsi peut-être tirer leur épingle du jeu.