Habitat - Logement : le rapport Labetoulle veut un "meilleur équilibre" pour le droit au recours

Le ministère du Logement vient de rendre public le rapport du groupe de travail présidé par Daniel Labetoulle - président honoraire de la section du contentieux du Conseil d'Etat - intitulé "Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre". La commande passée au groupe de travail - dans le cadre des mesures en faveur du logement - consistait à trouver les moyens d'éviter que les "projets de construction de logements [soient] pénalisés par des durées de traitement de contentieux juridiques trop longs, qui mettent en péril les conditions de financement d'une opération ou repoussent la date de démarrage des travaux". Parmi tous ces recours - le plus souvent de bonne foi -, il s'agit aussi - comme l'écrit la présentation du rapport par le ministère du Logement - de lutter contre "de nombreux recours à caractère mafieux [...] déposés chaque année devant les tribunaux administratifs contre des permis de construire, dans l'unique but de monnayer le retrait du recours".

Les recours ne sont pas suspensifs, mais...

Le rapport Labetoulle commence par rappeler que le législateur et le juge ne sont pas restés inactifs devant ces recours abusifs (voir, par exemple, notre article ci-contre du 16 octobre 2012). Pour autant, "la situation reste insatisfaisante à deux égards". Tout d'abord, tout recours entraîne de fait une suspension des travaux. Pourtant, "rien dans le Code de l'urbanisme ne confère un caractère suspensif aux recours", seul le juge des référés pouvant normalement décider d'une telle suspension. Mais les financeurs - à commencer par les banques - refusent de s'engager sur un projet tant qu'il reste sous le coup d'un recours, et cela malgré la mise en place d'un système d'assurances. Selon le rapport, cette dérive est si bien installée "que les requérants avisés s'abstiennent délibérément d'agir en référé, dont ils savent qu'il ne leur apporterait rien sinon le risque de se voir répondre par le juge qu'en l'état de l'instruction, aucun des moyens ne présente de caractère sérieux et de précipiter par là la reprise des travaux".
La seconde difficulté réside dans le fait que "la très large et très nécessaire ouverture du prétoire du juge du permis [de construire, NDLR] n'est, en l'état, pas tempérée par des mécanismes permettant de contenir les éventuels abus dans l'exercice du droit d'ester en justice". La notion de recours abusif est d'ailleurs elle-même assez floue et recouvre des situations très diverses.

Pour une régularisation en cours d'instance

Face à cette situation et après de nombreuses auditions, le rapport du groupe de travail propose, "sinon des solutions, du moins des éléments de réponse". Les sept mesures préconisées par la mission consistent notamment à clarifier les règles de l'intérêt pour agir, en proposant une nouvelle rédaction de l'article L.600-1-2 du Code de l'urbanisme. De même, le rapport suggère d'introduire une procédure de cristallisation des moyens. Sous ce terme stendhalien se cache la possibilité qui serait donnée au juge, "pour tenir compte des effets d'une prolongation de l'instance sur la situation du bénéficiaire de l'autorisation, [de] fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués".
Dans le même esprit, le rapport propose d'organiser un mécanisme de régularisation en cours d'instance, à l'initiative du juge. Ceci permettrait, par exemple, de régulariser un permis de construire en cours d'instance et devant le juge, sous la forme d'un permis modificatif. Le rapport prévoit aussi de permettre au défendeur à l'instance de présenter des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire. Ce dernier point éviterait à l'opérateur lésé par un recours abusif de devoir introduire une nouvelle instance pour être indemnisé.

Vers la fin des transactions occultes ?

La cinquième mesure proposée par la commission Labetoulle consiste, d'une certaine façon, à protéger les promoteurs et les opérateurs contre eux-mêmes. Il s'agit en effet d'éviter les désistements en cours d'instance, "dont le juge prend acte sans en connaître ni en rechercher les motifs", et qui peuvent cacher le fait que le promoteur a finalement cédé au chantage de l'auteur du recours en "rachetant" ce dernier. Pour cela, le rapport propose d'introduire de nouvelles dispositions dans le Code de l'urbanisme et dans le Code général des impôts (avec en particulier un enregistrement de ces transactions par le fisc).
Le rapport recommande également de "recentrer l'action en démolition sur son objet premier". L'"effet paralysant" de l'action en démolition (possibilité d'obtenir la démolition d'un bien dont le permis a été annulé par le juge) est d'autant plus étonnant qu'elle est très rarement mise en œuvre et plus rarement encore avec succès. La solution proposée, dont l'efficacité "ne peut être garantie avec certitude", consiste à réécrire certaines dispositions de l'article L.480-13 du Code de l'urbanisme.

Un rôle prépondérant pour les cours administratives d'appel

Enfin, la dernière mesure préconisée vise à donner aux cours administratives d'appel une compétence de premier et dernier ressort pour certains projets de construction de logements, ce qui raccourcirait fortement les procédures. Le critère pour faire la part entre les deux voies possibles de traitement du recours pourrait être une combinaison de la surface concernée ("à titre indicatif", plus de 1.500 m2) et de la localisation géographique du projet. Il s'agirait en l'occurrence des communes visées par l'article 232 du Code général des impôts : "communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant [...]".
A l'issue de la réunion du 14 mai 2013, à l'Elysée, sur la simplification des normes et procédures administratives, Cécile Duflot a déclaré vouloir "réduire de moitié la durée de durée de traitement des contentieux juridiques". La ministre du Logement s'est dit intéressée notamment par le transfert aux cours administratives d'appel, par la possibilité de régularisation en cours d'instance et par la lutte contre les recours abusifs, "qui empêchent la construction d'environ 25.000 logements par an". Le projet de loi habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnances pour accélérer les projets de construction, dont l'examen vient de commencer à l'Assemblée nationale (lire nos articles ci-contre) prévoit d'ailleurs des mesures pour réduire le délai de traitement des recours contentieux et lutter contre les recours abusifs.