Services publics - Les territoires ruraux à l'heure de la mutualisation des services

Constatant un "sentiment largement répandu d'abandon du monde rural par l'Etat", le rapport des députés Jérôme Bignon (UMP) et Germinal Peiro (PS) sur l'évaluation de la politique d'aménagement du territoire en milieu rural a relancé le thème de la ruralité. Des territoires qui sont confrontés à l'afflux de nouveaux arrivants. Toutes les régions ont profité de l'augmentation de la population française passée de 60 à 64,3 millions d'habitants en dix ans. Toutes, sauf Champagne-Ardenne. "Si l'essentiel de la croissance démographique de la dernière décennie est due aux grandes aires urbaines, cette période est néanmoins marquée par l'inflexion des tendances d'évolution de population des espaces qualifiés de ruraux", constate ainsi l'Observatoire des territoires (Datar) dans un rapport publié le 22 mars. Ce nouvel afflux, qui a démarré dans les années 1990, soulève des questions concernant les services publics ou services au public, dans un contexte de rationalisation et de coupes budgétaires qui se sont traduites dans la RGPP et les grandes réformes de ces dernières années : trésoreries, cartes militiaire, judiciaire et hospitalière...
"Le défi est d'anticiper cette inévitable réorganisation du réseau de services et de commerces, et de répondre aux besoins d'une population vieillissante, tout en veillant à maintenir des services attractifs pour attirer ou simplement retenir les jeunes générations", précise le rapport de la Datar.

Le bilan de "+ de services au public"

Accès aux soins, installation des jeunes médecins, accueil des seniors et de la petite enfance, déploiement du très haut débit sont autant de services pour lesquels les Assises des territoires ruraux de 2009 ont montré que les attentes de la population étaient très fortes. Dans la foulée de ces assises, un plan d'actions doté de 5 milliards d'euros a été lancé en 2010, prévoyant de donner un coup d'accélérateur aux expériences de mutualisation en finançant notamment la création de 250 nouvelles maisons de santé pluridisciplinaires. Quelques mois plus tard, en septembre 2010, un accord national a également été signé entre l'Etat et neuf grands opérateurs nationaux de services, la Caisse des Dépôts et l'Union nationale des Pimms (points information-médiation multiservices). Cet accord baptisé "+ de services au public" visait à proposer dans 23 départements une offre de services au public mutualisée.
Qu'en est-il plus d'un an après ? Malgré quelques retards dans la signature des contrats départementaux, conclus entre les opérateurs, les collectivités et d'autres acteurs comme les banques ou les missions locales, 17 d'entre eux ont été validés et 7 signés, selon un bilan provisoire récemment publié par la Datar (voir ci-contre). Sur les 21 contrats analysés, les efforts sont importants. Au total, 60 créations de nouveaux lieux d'accueil sont prévues, dont 36 proposés au label "Relais de services publics" (RSP), 7 Pimms mixtes à l'étude et 17 autres sites de formes diverses (maisons de services publics par exemple). Parallèlement, 70 structures préexistantes ont bénéficié d'un renforcement. 
L'installation d'équipements dans ces services mutualisés est également au programme. 88 nouveaux visioguichets (71 bornes "usagers" propriétés de collectivités et 17 d'opérateurs) et 20 nouvelles bornes d'information passives par les opérateurs vont être installés. Des portails internet départementaux vont voir le jour dans les départements de la Manche et des Hautes-Alpes.
La mise en place de services en commun entre les opérateurs se concrétise aussi. Les contrats incluent ainsi des projets d'installation par la SNCF de 61 terminaux Novater qui permettent l'achat de billets TER dans les RSP, relais poste commerçants ou offices du tourisme. 18 autres points services EDF seront installés dans des bureaux de poste ou des RSP. Ils permettront d'entrer directement en contact téléphonique avec un conseiller EDF. La formation des agents d'accueil de ces structures mutualisées par les opérateurs de services est également prévue.
L'expérience a aussi donné des idées. Certaines actions ne relevant pas strictement des engagements de l'accord national ont ainsi été proposées, comme l'opération "Bonjour facteur" pour la mise en place d'un service de portage de livres par les facteurs dans le département de la Manche.
Au total, pour les 21 contrats analysés, 237 projets ont été répertoriés : 129 projets de création d'une offre nouvelle de services mutualisés et 108 projets de renforcement de l'offre existante. Et chaque contrat départemental contient en moyenne entre 11 et 12 projets.
Un bilan plus global sera publié une fois l'ensemble des contrats départementaux signés. Par ailleurs, des groupes de travail ont été constitués pour affiner certaines questions, comme la formation des agents. 

"Il faut une régulation publique forte"

L'ensemble pourrait préfigurer "une réorganisation plus globale de l'offre de services dans les territoires, à partir de l'expérimentation menée dans les territoires ruraux", indique la Datar.
Si les nouveaux modes de services mutualisés sont globalement appréciés, certaines conditions s'imposent pour que la réussite soit complète. "Les relais de services fonctionnent plutôt bien mais les usagers comptent beaucoup sur la ou les personnes qui effectuent le premier aiguillage et font de la pédagogie. Ils ne vont pas spontanément sur les machines, il faut donc qu'il y ait cette permanence humaine régulière", insiste François Taulelle, professeur des universités en géographie/aménagement et urbanisme au centre universitaire JF-Champollion d'Albi.
Se pose également la question de l'accessibilité de ces services. "Cette logique de mise en réseau est intéressante, mais il faut une prise en charge plus intégrée incluant le transport local, la mobilité, les habitudes des populations selon leur âge… Par exemple, le système de transport local n'est pas toujours préparé à ce genre de réorganisation", détaille ainsi Laurence Barthe, maître de conférence en géographie et aménagement à l'université de Toulouse-le-Mirail et maire de Brasc, une petite commune de 203 habitants dans l'Aveyron.
Autre souci souligné par les acteurs locaux : la régulation que l'Etat doit imposer. "Les réorganisations peuvent se faire, mais en même temps, il faut une régulation publique forte pour notamment assurer le maintien de certains personnels, notamment les médecins ou même les dentistes qui commencent à déserter certains départements - c'est le cas en Lozère - et garantir ainsi l'équilibre entre les différents territoires, précise Laurence Barthe. Il y a un problème de présence minimale."
Une réflexion également partagée par les deux auteurs du rapport parlementaire sur les territoires ruraux. Ils reprennent l'idée d'un "socle de services publics" minimum en dessous duquel la France risque une rupture d'égalité. Elle avait été formulée dans deux propositions de loi déposées en 2011. L'une portée par le PS proposait d'instaurer un "bouclier rural" au service des territoires avec dix mesures dont le maintien ou le rétablissement de services publics indispensables à la cohésion sociale et à la création de richesses (accès à une maternité à moins de 45 minutes, à un accueil de médecine générale à moins de 20 minutes, etc.). L'autre, de l'UMP, avançait l'idée d'un "plan Marshall pour la ruralité" autour de quelque 200 mesures. Mais ces deux initiatives sont restées lettre-morte : la première a été retoquée par l'Assemblée nationale en première lecture le 24 mars 2011, tandis que le texte de l'UMP, déposé le 15 février 2011, a été renvoyé à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire qui n'y a pas donné suite.
En définitive, la charge d'équilibrer les services sur les territoires est surtout portée par les élus. "L'Etat, la Datar comptent beaucoup sur les élus. C'est franchement discutable de tout renvoyer au local. Certains élus se saisissent très bien des dispositifs comme les services mutualisés mis à leur disposition et connaissent très bien, notamment grâce aux pays, les besoins de leur territoire en matière de services, mais ils ont besoin de l'Etat, ils n'ont pas la capacité de prendre en charge le retrait de ces services", explique François Taulelle.

"Limiter les dégâts"

Sur le terrain, les réactions face à cette transformation des services publics ou services au public sont diverses. "Des territoires vont se saisir de tous ces enjeux autour des services et d'autres vont se dévitaliser au fur et à mesure que les gens partent", assure pour sa part Thierry Damien, président de Familles rurales, une fédération qui regroupe 180.000 familles vivant dans 10.000 communes rurales, ajoutant que "le virage est peut-être déjà engagé et irréversible". La fédération vient d'avancer plusieurs propositions sur les territoires ruraux dans le cadre de l'élection présidentielle. Parmi ses propositions, l'idée d'un socle de services publics et privés essentiels à la vie quotidienne refait surface, notamment, précise Familles rurales,  en matière de santé (médecin, pharmacien, infirmier, urgences…), d'éducation avec le maintien d'une école de proximité, de la Poste, de transports collectifs, de télécommunications (téléphone fixe et portable, télévision, internet) et de services à la population (personnes âgées et accueil de la petite enfance). Familles rurales propose aussi de garantir l'accès au très haut débit pour tous dans les délais les plus rapides et de développer des structures d'accueil pour la petite enfance.
L'Association des maires ruraux de France (AMRF) a également mis en avant ses priorités à l'approche de l'élection présidentielle. Dix priorités parmi lesquelles le très haut débit occupe une place centrale mais aussi la nécessité de donner un caractère plus contraignant à la Charte des services publics en milieu rural du 23 juin 2006. D'après l'AMRF, cette charte n'aurait qu'une valeur décorative. Mais pour le moment, la question des services publics en milieu rural n'est pas au coeur de cette campagne, dans certains programmes elle n'occupe pas plus d'une ligne. "Avec seulement 20% de la population, même si cette proportion est en augmentation, et avec des territoires très éclatés, c'est difficile de se faire entendre, affirme Thierry Damien. Je ne sais pas si on arrivera à rattraper le retard partout. Quand par exemple une école ferme, il est rare qu'on puisse la rouvrir… Il faut limiter les dégâts avec une solide colonne vertébrale de communications et des services vitaux."