Logement social - Les HLM tentent de faire face à l'émergence d'une "France à deux vitesses"

"Le mouvement HLM a accompagné l'industrialisation du pays et se retrouve aujourd'hui en difficulté. […] Il existe un vrai risque de rupture territoriale." C'est forte de ce constat, posé par Eric Philippart, directeur général de l'Opac de Saône-et-Loire, que l'Union sociale pour l'habitat (USH) a organisé, le 23 juin 2015, au Creusot (Saône-et-Loire), un colloque consacré aux "territoires en décroissance".
Sous l'effet de la désindustrialisation des territoires ruraux, entamée dans les années 80, nombre de bailleurs sociaux, qui avaient accompagné l'émergence d'un habitat ouvrier dès les années cinquante, sont aujourd'hui à la tête d'un patrimoine vieillissant, qui connaît une vacance de plus en plus élevée. Revenus locatifs en baisse, taux de chômage en hausse, absence de dispositifs de financement et de subventions adaptés… Les organismes HLM de ces territoires "en mutation", "en renouvellement", qu'ils peinent en réalité à qualifier, partagent quoi qu'il en soit cette même crainte de voir émerger "une France à deux vitesses".

Les trois territoires les plus tendus captent 80% des aides à la pierre

"Nous sommes face à la mutation d'un parc menacé de déclin", résume Christian Baffy, président de la fédération des entreprises sociales pour l'habitat (ESH), se disant "tout à fait favorable" à ce que le mouvement HLM "augmente ses fonds de mutualisation" pour financer la réhabilitation de ces logements. Il envisage de porter à "300 voire 400 millions" l'enveloppe dédiée à la rénovation du parc dans le cadre du pacte Etat/HLM de 2013 et de l'Agenda HLM de 2014 (contre 250 millions d'euros aujourd'hui). Selon lui, "nous devons faire notre propre Anru".
Pour Marie-Noëlle Lienemann, cette mutualisation "ne doit pas dispenser" le mouvement HLM "de demander à l'Etat de faire son boulot". Fustigeant l'idée que les territoires les moins dynamiques "paient pour les plus riches", la présidente de la fédération des coopératives HLM appelle au lancement d'un plan national de requalification du patrimoine.
Alain Cacheux, président de la fédération des OPH, souligne à cet égard que sur les 450 millions d'euros d'aides à la pierre alloués par l'État aux bailleurs sociaux en 2013, "la seule ville de Paris en a capté près de 100 millions, l'Île-de-France près de 200 millions, et si on ajoute les régions Rhône-Alpes et Paca, alors ces trois territoires dits les plus tendus ont bénéficié de 80% des aides !". Autrement dit, "les 19 autres régions se sont partagées 90 millions d'euros".

Un distinguo "inacceptable"

Une tendance que le règlement financier de l'Anru pourrait asseoir encore davantage, à entendre Alain Cacheux. Selon lui, l'UESL-Action Logement, qui finance le NPNRU (Nouveau Programme national pour le renouvellement urbain) à hauteur de 5 milliards d'euros, souhaiterait flécher les financements de démolition prioritairement vers les zones tendues, opérant ainsi un distinguo "inacceptable" entre les territoires.
"Le monde HLM doit être vigilant quant au poids d'Action Logement sur le règlement financier de l'Anru", abonde Jean-Pierre Choël, directeur général de l'ESH Promocil, soulignant que "le 1% est aussi généré à Maubeuge [Nord]", où se situe son siège social, et mettant en garde contre la tentation de créer "un règlement financier de seconde zone". "Vos observations seront répétées", assure en réponse Jean-Louis Dumont, président de l'USH.
Du côté des élus, le discours n'est pas différent. Conseillère régionale (PS) de Bourgogne venue introduire les débats, Florence Ombret déplore ainsi ne pas "se reconnaître" dans la politique du logement du gouvernement, ciblée prioritairement sur les zones tendues.

Gare aux PLH "trop optimistes"

De l'avis de tous, la programmation de la construction et de la rénovation des logements doit donc se faire au plus près des besoins locaux, et s'appuyer sur des objectifs réalistes. C'est ainsi que la ville du Creusot a négocié avec l'Anru, dans le cadre du PNRU, de déroger à la règle du "un pour un" : les logements sociaux démolis (logements ouvriers des années cinquante devenus obsolètes) n'ont pas tous été reconstruits. Si bien que cette ville, qui comptait 50% de logements sociaux avant la première vague de rénovation urbaine, a vu cette part progressivement se réduire au gré des démolitions. "Il nous reste encore un secteur à déconstruire, et à terme, nous serons à 35% de logements sociaux", précise le maire (PS) André Billardon.
Mais tous les élus de ces territoires en perte de vitesse n'ont pas la même propension à assumer cette "décroissance". Certains adoptent "une vision trop optimiste" de leur politique de l'habitat, "complètement déconnectée des besoins réels", déplore ainsi Christophe Bouscaud, directeur général d'Orne Habitat, évoquant des programmes de construction lancés "pour faire du chiffre", là où la demande est inexistante.

Un manifeste de l'habitat social dans les territoires en déprise

"Sur les régions Bourgogne, Franche-Comté, Lorraine, Champagne-Ardenne et Auvergne, 30.000 logements sont construits chaque année, alors que le point d'équilibre se trouve entre 15.000 et 18.000", illustre Eric Philippart, s'appuyant sur un diagnostic partagé par les cinq associations régionales HLM en question, et dont l'objectif est d'aboutir à un "manifeste de l'habitat social dans les territoires en déprise" qui sera remis à la ministre du Logement lors du congrès HLM de Montpellier en septembre prochain.
Dans cette même logique, Laurent Goyard, délégué général de la fédération des OPH, enjoint les élus à associer les bailleurs à l'élaboration de leurs PLH, à "se focaliser davantage sur la qualité des logements et leur localisation, plus que sur leur nombre". "Il ne faut pas s'interdire de construire, mais la construction doit être homéopathique et dédiée à des publics très ciblés, […] les plus modestes, les plus jeunes et les plus âgés."
"La vacance du patrimoine des OPH atteint dans certains territoires jusqu'à 20%", ajoute-t-il, s'appuyant sur une étude conduite par la fédération des OPH. 8.350 à 16.700 logements de son patrimoine seraient à démolir chaque année, pour un coût annuel de 167 à 334 millions d'euros. 33.500 logements seraient en outre à réhabiliter "de façon plus ou moins lourde", sur dix ans, pour un coût de 84 millions d'euros annuels. Des opérations qui globalement "pourraient coûter en subventions nationales 144 millions d'euros par an", dont une partie serait probablement prise en charge par l'Anru dans le cadre du NPNRU.

Des aides spécifiques aux territoires détendus ?

La fédération des OPH formule une série de préconisations à l'égard des pouvoirs publics pour accompagner les bailleurs sociaux, les engageant à "réorienter partiellement les aides d'État et d'Action Logement dans les territoires détendus", "entériner de plein droit les exonérations de TFPB sur les logements vacants depuis plus de trois mois", ou "encore accorder par dérogation des hausses de loyers" ou revoir "les exigences liées aux diagnostics de performance énergétique (DPE)".
Au-delà des mesures du ressort de l'exécutif, les organismes HLM doivent "travailler ensemble, en inter-bailleurs, ne pas se concurrencer", ajoute Christophe Bouscaud, soulignant que dans ces territoires détendus, la concurrence est parfois déjà sévère avec le marché privé. "Nos métiers changent", ajoute Eric Philippart, "nous nous orientons de plus en plus vers des métiers de services", notamment "destinés aux plus âgés".