Logement - Politiques de l'habitat des villes moyennes : les enjeux des cinq familles

L'étude intitulée "Les villes moyennes et l'habitat : portraits de territoires et stratégies habitat" réalisée par la Fédération des villes moyennes (FVM), en partenariat avec la Caisse des Dépôts et l'Union sociale pour l'habitat (*), paraîtra dans son intégralité à l'automne prochain à la Documentation française. Les grandes lignes en ont été présentées au premier jour des 6es Assises des villes moyennes, le 6 juin à Colmar.
Pour Christian Pierret, président de la Fédération, ce travail constituerait "les bases d'un observatoire de l'habitat en villes moyennes". Pour l'heure, l'étude a porté sur 189 villes (6 millions d'habitants, 10% de la population française), hors DOM et non compris les villes moyennes insérées dans une grande métropole. Ces 189 villes appartiennent à 176 EPCI (12,5 millions d'habitants, soit 20% de la population française)
Alors que tout le monde parle de la "diversité" des territoires, la FVM est allée au bout du concept en montrant, au travers une typologie des villes moyennes, combien les profils et les enjeux, en termes de politique locale de l'habitat pouvaient varier. Cinq familles se distinguent : les territoires fragilisés, les territoires dans un environnement favorable, les villes moyennes en tension, les villes moyennes dynamiques, les territoires en déprise.

Une poignée de villes dynamiques

Les villes moyennes "dynamiques" sont une minorité puisqu'elles ne représentent que 9% de l'ensemble des villes moyennes. C'est Rambouillet, Fontainebleau, Senlis, Annecy, Thonon-les-Bains, Menton, Antibes, Saint-Raphaël, Ajaccio, Anglet, Biarritz, La Baule-Escoublac… Les marchés de l'habitat sont tendus avec des loyers largement supérieurs à la moyenne : 13 euros le m2 pour le locatif et 3.200 euros/m2 pour les transactions dans l'ancien (contre 9 euros et 1.670 euros pour l'ensemble des villes moyennes). Le taux de logement social est réduit (13%, contre 25% en moyenne). L'enjeu des politiques locales de l'habitat porte ici sur le développement de l'offre et de régulation des prix, "via la maîtrise foncière certainement mais aussi le développement de l'offre sociale", notent les auteurs de l'étude.
Comme dans les autres villes moyennes, les centres sont désertés par les familles et les jeunes ménages au profit des personnes âgées. Mais dans le cas de cette famille des villes moyennes dynamiques, le phénomène est principalement dû à la "gentrification" de ces quartiers recherchés et, pour les villes du littoral, à l'attractivité qu'elles exercent sur les seniors qui viennent y prendre leur retraite.

Une majorité de territoires "fragilisés"

La famille que l'on rencontre le plus parmi les villes moyennes est celles des "territoires fragilisés" (pour ne pas dire "fragiles") qui représentent 36% de l'échantillon étudié. On y classe Valenciennes, Cambrai, Verdun, Saint-Dié-des-Vosges, Epinal, Troyes, Bar-le-Duc, Sens, Alençon, Morlaix, Lorient, Saint-Brieuc, Angoulême, Dax, Castres, Guéret, Valence, Chalon-sur-Saône, Nevers, Vichy, Belfort, Montbéliard, Lunéville… Des villes éloignées des grandes agglomérations, et qui ont subi au cours des dernières années des pertes d'emplois industriels. Plus de la moitié ont le rang de sous-préfecture et 37% sont des préfectures : très exposées à la fermeture totale ou partielle de services publics (hôpitaux, tribunaux, casernes…), elles voient leurs fonctions administratives reculer.
Conséquence logique : le marché du logement est très détendu. Le parc est vieillissant et, pour une bonne part, inconfortable. Les centres-ville accueillent de plus en plus une population âgée et vieillissante, tandis que les jeunes ménages tendent à rejoindre la périphérie. L'enjeu des politiques locales de l'habitat porte alors sur la réhabilitation, souvent en centre ancien, pour permettre le maintien à domicile des personnes âgées dans de bonnes conditions, et pour attirer des familles avec une offre d'habitat adapté.

Un quart où tout n'est pas perdu

Un quart des villes moyennes seraient "dans un environnement favorable", situées entre une heure à deux heures de route d'une grande agglomération. C'est par exemple Haguenau, Auxerre, Vitré, Lannion, Quimper, Saint-Nazaire, La Roche-sur-Yon, Royan, Mont-de-Marsan, Auch, Montauban, Cahors, Tulle, Rodez, Mende, Montélimar, Draguignan, Voiron, Riom… Elles accusent également des pertes d'habitants et un vieillissement de la population dans la ville centre, mais une situation de l'emploi meilleure et elles affichent "un profil sociologique un peu plus élevé". Sur le marché du logement, la tension est légèrement plus forte que dans la première famille.
Environ 18% des villes moyennes seraient "en tension". Plus grandes, situées dans des aires d'influence directe de grands pôles urbains, on y trouve Beauvais, Meaux, Colmar, Evreux, Arras, Villefranche-sur-Saône, Narbonne, Agde, Sète, Alès, Vitrolles, Salon-de-Provence, Istres, Bastia… Les loyers et les prix y sont relativement élevés : 11 euros le m2 pour la location et 2.400 euros/m2 pour les transactions dans l'ancien, contre 9 euros et 1.670 euros pour l'ensemble des villes moyennes. Là encore, les villes centres perdent des habitants, et particulièrement les jeunes ménages.
Enfin, 16% des villes moyennes sont classées "territoires en déprise". Calais, Boulogne-sur-Mer, Hénin-Beaumont, Charleville-Mézières, Cavaillon, Béziers, Oyonnax, Dreux, Saint-Dizier… se caractérisent par une très forte désindustrialisation couplée avec des services publics en déclin alors que 60% de ces villes sont des sous-préfectures. Le marché du logement est très détendu. Loyers et prix sont inférieurs à la moyenne, la vacance est importante, le parc de résidences principales est ancien et souvent en mauvais état, le taux de logements sociaux est de 35 %, soit 10 points supérieur à la moyenne.

L'intercommunalité chef de file

Malgré toutes ces différences, la commission Habitat de la Fédération des villes moyennes, présidée par Jean Espilondo, maire d'Anglet, est parvenue à formuler une série de recommandations qui valent pour l'ensemble des villes moyennes.
Sur le champ de la gouvernance par exemple, la FVM milite sans détour (et sans surprise) pour une territorialisation des politiques de l'habitat. "Des souplesses doivent pouvoir être négociées avec les gouvernances locales, en matière d'adaptation des règles, des normes, des marges locales", estime-t-elle en précisant que "l'EPCI doit être le chef de file des politiques locales de l'habitat".
Suite logique, la Fédération estime que la mutualisation des effectifs et des services logement et habitat de la ville centre et de l'EPCI "doivent encore progresser". Elle serait même favorable à ce que l'Etat incite à une meilleure intégration sur des outils comme les observatoires de l'habitat, les outils financiers et les stratégies foncières, les documents d'urbanisme...

"Le PLUI soulève encore des résistances"

En réalité, sur la question des PLUI, le consensus n'est pas établi. "La question du PLU intercommunal soulève encore des résistances", notent les auteurs de l'étude. Certes, la FVM affirme que "une montée en charge progressive des PLU intercommunaux est souhaitable" (on notera le "progressive"). Mais pour aussitôt ajouter qu'ils devront s'instaurer "en premier lieu sur les territoires les plus importants de taille, qui ont déjà un fort degré de cohésion intercommunale et qui ont donc l'habitude de travailler ensemble et pour lesquels la carte intercommunale est déjà très largement achevée". Et, "en tout état de cause, les PLU intercommunaux ne pourraient être décidés qu'à la majorité qualifiée".
Autre sujet encore matière à débat : l'étalement urbain. Là encore, "la nécessité de s'organiser plus collectivement sur le foncier est de plus en plus partagée", se réjouissent les auteurs de l'étude (on notera le "de plus en plus"). Mais "les progrès sont lents, car les enjeux des collectivités locales sur le terrain peuvent être contradictoires", observent-ils aussi. "Chacun veut rester maître du destin de son territoire en contrôlant quatre outils clés : le foncier, le PLU, le permis de construire, les attributions." Et d'ajouter : "Compte tenu des intérêts propres de chacun, beaucoup s'accordent à penser que pour faire vraiment accélérer les choses, c'est à l'Etat d'obliger ou d'impulser."
Et au Sénat, ensuite, de détricoter les textes du gouvernement sous la pression des associations d'élus ?

Valérie Liquet, à Colmar

(*) avec le Cabinet Habitat et Territoires Conseil