Le lancement de la concertation sur le SPI ouvre un espace à une réforme en profondeur de l'insertion

Présentant le 9 septembre avec Christelle Dubos, la secrétaire d'État auprès de la ministre des Solidarités et de la Santé, le lancement de la concertation sur le futur service public de l'insertion (SPI), Muriel Pénicaud, la ministre du Travail, n'a pas manqué d'en appeler à l'esprit des lieux. La réunion se tenait en effet dans la "salle des accords" de son ministère, lieu de signature des célèbres accords de Grenelle en 1968, qui ont vu les protagonistes "dépasser les postures pour aboutir à des avancées majeures". Dans une salle comble, siégeaient aux côtés des deux ministres Jean-Marie Marx, haut-commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, et Olivier Noblecourt, délégué interministériel à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, mais aussi des parlementaires, des présidents de conseils départementaux, les associations de collectivités (ADF, AMF, Régions de France, Unccas), la présidente de la Cnaf, le directeur général de Pôle emploi, les représentants des partenaires sociaux et ceux des grandes associations impliquées dans l'insertion et l'accompagnement des personnes en difficulté…

Pas d'organisme nouveau, mais un "changement d'approche"

A travers le lancement de cette concertation, il s'agit d'engager la mise en œuvre d'une annonce d'Emmanuel Macron, lors de la présentation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, le 13 septembre 2018 (voir notre article ci-dessous du même jour). Le chef de l'État avait alors notamment expliqué que ce service public de l'insertion est pour lui "la clé, la seule manière de garantir l'universalité de ses droits, et de permettre d'être plus efficace, au concret, sur le terrain".

Muriel Penicaud et Christelle Dubos ont tout de suite apporté une précision de taille : il n'est pas question de créer un organisme nouveau. Le service public ne se traduira donc pas par une nouvelle institution – il n'y aura pas de "CNSA de l'insertion", comme on a pu le faire pour la dépendance il y a quinze ans –, mais il devra s'incarner dans un "changement d'approche", dans un véritable travail en commun et une réelle convergence entre les acteurs et les dispositifs. Une position qui a aussi l'avantage d'éviter la question, toujours délicate, du chef de file. Sur ce point, Muriel Pénicaud et Christelle Dubos n'ont d'ailleurs pas repris le thème du "réinvestissement de l'État" mis en avant par Emmanuel Macron dans son discours de septembre 2018. Autre précision : même s'il a surtout été question du RSA tout au long de la réunion, le SPI s'adressera à toutes les personnes en difficulté d'insertion, dont les chômeurs de longue durée, les personnes handicapées...

La démarche engagée n'en est pas moins ambitieuse. A la base, le constat est connu et largement partagé : entrée trop lente dans le dispositif d'insertion (délai moyen d'orientation supérieur à trois mois), contrat d'engagement réciproque (CER) et mise en place de l'accompagnement trop tardif (50% des bénéficiaires n'ont toujours pas de contrat après six mois), CER trop standardisés et peu impliquants, offre de service compartimentée et pas assez tournée vers l'emploi, écarts importants entre départements, recul relatif de la part des dépenses d'insertion (7% des dépenses d'allocation contre 20% il y a vingt ans)...

Cinq "ambitions à atteindre"

Pour être productive, la concertation devra donc partir du point de vue des allocataires, qui y seront étroitement associés. D'où la priorité donnée à des questions très concrètes, posées par les ministres : Que doit-il se passer lors de l'entrée dans le dispositif ? Comment déclencher rapidement l'accompagnement ? Comment s'assurer de proposer des actions et des contrats pertinents ? Comment permettre aux professionnels de travailler plus étroitement ensemble ? Comment faire mieux participer les entreprises ?...

Comme le veut le principe d'une concertation, les réponses ne sont pas prédéterminées, mais les deux ministres ont néanmoins fixé "cinq ambitions à atteindre". La première concerne la priorité donnée au retour à l'emploi et à l'activité "pour tous et sur l'ensemble du territoire", ce qui suppose notamment de travailler sur les différents freins extérieurs (mobilité, garde d'enfants...). La seconde porte sur "l'universalité" : il s'agit de ne plus enfermer les bénéficiaires dans une logique de statuts, mais de prendre en compte chaque individu dans toutes ses dimensions et avec ses particularités. Troisième ambition : l'efficacité, en s'appuyant sur les acteurs de terrain et sur des initiatives qui ont fait leurs preuves. La quatrième ambition repose sur la proximité avec, en arrière-plan, la question des inégalités actuelles entre territoires et celle de l'adaptation aux spécificités locales. Enfin, la dernière ambition réside dans l'adaptabilité, autrement dit la combinaison entre la nécessaire égalité de traitement et d'opportunités et la souplesse indispensable dans la mise en œuvre des solutions, dans le temps (parcours de vie de l'allocataire) comme dans l'espace (adaptation au contexte du territoire).

Concertation et expérimentation menées en parallèle

Le cadre ainsi posé, Jean-Marie Marx et Olivier Noblecourt ont exposé la méthodologie de la concertation. Comme il est désormais de règle, celle-ci se déroulera à deux niveaux. Le niveau national tout d'abord, avec un comité national du SPI présidé par les deux ministres, un comité opérationnel et quatre "cycles de concertation" : les constats partagés et les principaux objectifs, le parcours de l'allocataire, l'offre de service et, enfin, la gouvernance, les compétences et le financement.

Le niveau local ensuite, avec six journées d'"ateliers territorialisés du SPI", dont la moitié du temps avec des bénéficiaires et des travailleurs sociaux. Les délais prévus pour la concertation apparaissent assez brefs, avec un objectif de restitution au début de 2020 – a priori fin janvier–, avant que les arbitrages soient rendus au premier semestre.

Le plus original reste toutefois l'idée de mener en parallèle des expérimentations et des préfigurations de dispositifs avec les collectivités territoriales les plus engagées dans la réforme de l'insertion. Une forme de "concertation-action" qui prendrait place sur dix territoires à déterminer. Avec un bémol toutefois : il semble difficile d'envisager le déploiement d'expérimentations et des retours d'expérience dans les délais prévus pour la concertation, sauf à intégrer seulement des initiatives déjà lancées, ce qui serait forcément réducteur.

Un accueil favorable unanime

Lors des prises de parole des participants, la démarche proposée et les grands objectifs fixés ont obtenu un accueil favorable unanime. Frédéric Bierry, président du conseil départemental du Bas-Rhin et président de la commission solidarité et affaires sociales de l'ADF, s'est ainsi déclaré favorable à l'expérimentation. Il a rappelé que les départements se sont déjà lancés dans une démarche innovante de contractualisation avec l'État (voir nos articles ci-dessous) et que la totalité ont désormais signé leur contrat. Les départements se sont notamment fixé un objectif de préorientation des nouveaux entrant au bout d'un délai maximal d'un mois. Cette adhésion, partagée également par Stéphane Troussel, le président du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis, n'exclut pas les questions. Celles-ci portent notamment sur l'articulation avec le RUA (revenu universel d'activité) – dont le calendrier s'annonce beaucoup plus long que celui du SPI – et la possibilité de l'expérimenter (voir nos articles ci-dessous), la prise en compte des personnes handicapées, ou encore les inégalités de moyens entre les territoires.

Même adhésion à l'AMF, où Mohamed Gnabaly, vice-président et maire de l'Ile-Saint-Denis, insiste sur la maîtrise d'une information actualisée en temps réel et sur la circulation de cette dernière entre les partenaires (malgré les complications nées du secret professionnel). Pour sa part, Régions de France souligne les difficultés engendrées par les différences de statuts des stagiaires de la formation professionnelle, qui conduit parfois à la perte d'une partie du RSA ou d'autres prestations lorsqu'un allocataire s'engage dans une formation. Muriel Pénicaud a d'ailleurs indiqué avoir confié une mission sur les statuts de la formation professionnelle à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et à celle des finances (IGF), qui devraient rendre leur rapport en fin d'année. Enfin, l'Unccas souhaite que la démarche fasse tomber les cloisons entre les acteurs sociaux et les entreprises.

Cette adhésion à la démarche se retrouve chez les grands acteurs institutionnels comme la Cnaf (qui vient d'organiser une réunion des commissions d'action sociale des CAF autour du RSA) et Pôle emploi, mais aussi chez les partenaires sociaux et les associations, qui insistent tous sur l'importance de l'accompagnement et se disent prêts à s'engager dans le "chantier titanesque" de la création d'un véritable service public de l'insertion.

Alors que le RUA continue de susciter des interrogations, voire des oppositions, la voie semble donc libre pour engager une réforme significative qui attend depuis la mise en place du RSA, sinon même celle du RMI en 1988.