Social - Le financement des dépenses sociales des départements renvoyé au Conseil constitutionnel
Par quatre décisions, le Conseil d’Etat a décidé, le 20 avril, de renvoyer au Conseil constitutionnel trois des sept questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) soulevées par 28 départements. Les compensations de l’Etat relatives aux charges des départements pour le versement du revenu minimum d'insertion (RMI), revenu minimum d'activité (RMA) et revenu de solidarité active (RSA) sont sur la sellette ainsi que les ressources et charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Ces QPC concernent des contentieux indemnitaires mettant en cause la responsabilité de l’État dans l’insuffisance des compensations des charges relatives à différentes aides sociales transférées aux départements. Lors de l’audience du 6 avril, le rapporteur public n’avait proposé que le renvoi de la question relative au financement de l’allocation personnalisée d’autonomie au titre du risque d’atteinte à la libre administration des collectivités. Le Conseil d’Etat n’a pas suivi.
Le financement des RMI, RMA et RSA
Au sujet des dispositions relatives aux allocations de RMI et de RSA, le juge administratif suprême a considéré que les questions relatives aux dispositions législatives concernées "soulèvent une question nouvelle". Pour le Conseil d’État, sont en cause les moyens tirés de ce que les dispositions litigieuses (1) porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution et, notamment, au principe de libre administration des collectivités territoriales. Dispositions, qui, selon les départements requérants, ne comporteraient pas de garanties suffisantes permettant de prévenir toute dénaturation dudit principe de libre administration et "seraient ainsi, compte tenu, en outre, de la situation différenciée des départements au regard de l'évolution des charges liées à l'exercice de leur compétence en matière d'allocation de revenu minimum d'insertion et de revenu de solidarité active, contraires au principe énoncé à l'article 72-2 de la Constitution".
La prise en compte de l'évolution défavorable des charges
Dans cette affaire, le juge administratif a aussi rappelé que le Conseil constitutionnel, dans les motifs et le dispositif de ses décisions n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003 et n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, avait déjà déclaré l'article 4 de la loi du 18 décembre 2003 et l'article 59 de la loi du 30 décembre 2003 conformes à la Constitution. Cependant, "l'évolution défavorable des charges exposées par les départements au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion depuis la date de ce transfert, amplifiée par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement, revêt le caractère d'un changement dans les circonstances de fait de nature à justifier que la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel".
C’est le contrôle de constitutionnalité permanent avancé par le rapporteur public, Claire Landais, lors de l’audience du 6 avril dernier (Lire notre article du 7 avril 2011). Elle estimait qu’il serait "logique que le Conseil constitutionnel admette de contrôler, lors de leur exécution, les lois portant transfert ou création de compétences afin de déterminer si elles ne sont pas devenues inconstitutionnelles au regard de l’évolution des charges nettes des collectivités territoriales à raison de la libre administration". D'éventuels "effets de ciseaux" aboutissant à une hausse des charges qui ne sont pas de la responsabilité propre des collectivités territoriales.
Les ressources et les charges de la CNSA, plutôt que le financement de l’APA
Concernant les dispositions relatives aux produits et charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), le Conseil d’État a considéré que le moyen avancé par les départements "soulève une question nouvelle qui présente, en outre, un caractère sérieux" (2). Notamment lorsque ceux-ci soutiennent que l'ensemble de dispositions litigieuses ne comportait pas initialement de garanties suffisantes permettant de prévenir toute entrave à l’exercice de leur libre administration. Mais aussi lorsque les dits départements avancent la problématique de l'évolution défavorable des charges au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la réduction des ressources disponibles et les différences de situations dans lesquelles ils se trouvent. Les dispositions relatives aux produits et charges de la CNSA "ne seraient désormais plus de nature à garantir l'absence d'entrave à leur libre administration" et méconnaîtraient donc le principe énoncé à l'article 72 de la Constitution.
La question du financement de l’APA
Le Conseil d’État a par ailleurs refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel les dispositions relatives à l’APA. Le juge administratif suprême a rappelé que la décision des Sages n° 2001-447-DC du 18 juillet 2001 avait déclaré l'article 1er de la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l’APA, qui porte notamment sur la fixation du concours versé aux départements par le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie au titre des charges exposées par eux au titre de l’APA, "conforme à la Constitution".
Au surplus, les départements "ne peuvent utilement soutenir que l'introduction dans la Constitution de l'article 72-2 (…), serait constitutive d'un changement dans les circonstances de droit justifiant un réexamen de la disposition législative contestée, dès lors que ces nouvelles dispositions constitutionnelles (…) , ne sont applicables qu'aux lois postérieures à leur date d'entrée en vigueur". De même, "aucun changement dans les circonstances de fait (…), n'est de nature à justifier que la conformité à la Constitution (…), soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel", a considéré le Conseil d’Etat.
Dans un communiqué, Philippe Richert a pris acte de la saisie du Conseil constitutionnel. Le ministre chargé des Collectivités territoriales défend l'action du gouvernement en soulignant que "l'Etat a constamment veillé à à compenser les dépenses sociales des départements". "Pour les dépenses relatives à des transferts de compétence entre l'Etat et les départements, l'Etat a attribué des ressources équivalentes à celles qu'il leur consacrait avant leur transfert à leur exercice. C'est le cas du RMI", argumente-t-il. Et "pour les dépenses relatives à des extensions de compétences comme l'APA ou la PCH (prestation de compensation du handicap, NDLR), des ressources nouvelles ont été prévues par la loi", ajoute-t-il. Le ministre rappelle en outre que "plusieurs des lois relatives au financement du RMI, au RSA, ou encore de l'APA, ont déjà été déclarées conformes à la Constitution".
Le Conseil constitutionnel devra juger les QPC dans un délai de trois mois. Il rendra sa décision au terme d'une procédure contradictoire au cours de laquelle l'Etat fera valoir ses arguments.
(1) Selon les requérants, les dispositions de l'article 4 de la loi du 18 décembre 2003, l'article 59 de la loi du 30 décembre 2003 et l'article 2 de la loi du 30 décembre 2005 méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales et, les dispositions des articles 3 et 7 de la loi du 1er décembre 2008 ainsi que l'article 51 de la loi du 27 décembre 2008 ne comportent pas de garanties suffisantes permettant de prévenir toute dénaturation du principe de libre administration.
(2) Les produits affectés à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) sont constitués par une contribution des employeurs privés et publics, de plusieurs contributions additionnelles au prélèvement social et d’une participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse.
Les charges de la CNSA sont notamment constituées par le remboursement du capital et des intérêts de l'emprunt prévu par la législation relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l’APA, par une contribution au financement par les régimes obligatoires de base de l'assurance maladie, un concours versé aux départements, destiné à prendre en charge une partie du coût de l’APA, par les dépenses de modernisation des services ou de professionnalisation de tous les métiers qui apportent au domicile des personnes âgées dépendantes une assistance, par les dépenses d'animation et de prévention dans les domaines d'action de la caisse en ce qui concerne les personnes âgées et par les frais de gestion de la caisse.
