Départements - APA : le rapporteur public pour un renvoi des QPC au Conseil constitutionnel
Ce mercredi 6 avril 2011, le rapporteur public a proposé au Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel deux des sept questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) soulevées par 28 départements. Les compensations relatives aux charges de l'APA sont sur la sellette, mais RMI-RSA et PCH pourraient suivre…
Toutes ces questions sont relatives, on le sait, à des contentieux indemnitaires mettant en cause la responsabilité de l'Etat dans l'insuffisance des compensations des charges relatives à différentes allocations individuelles de solidarité transférées aux départements. En question, l'ex-revenu minimum d'insertion (RMI) et revenu minimum d'activité (RMA), le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Toutes dépenses d'aide sociale cumulées, les départements y consacrent 61% de leurs charges de fonctionnement.
Lors de l'audience, le rapporteur public, Claire Landais, a tenu à rappeler que, quand bien même le Conseil d'Etat n'examine les recours que de quatre départements (Seine-Saint-Denis, Hérault, Côtes-d'Armor et Somme), les QPC soulevées par les autres départements simples "intervenants" étaient bien entendu "recevables, même si elles portent sur d'autres griefs que ceux desdits requérants".
Les limites du droit à compensation
Claire Landais a ensuite réalisé un tour d'horizon de l'état du droit et de la jurisprudence du Conseil d'Etat comme du Conseil constitutionnel en ce qui concerne la question fondamentale posée par l'ensemble des litiges : le droit à compensation des collectivités territoriales à raison des compétences nationales qui leur sont transférées.
S'agissant des transferts, le rapporteur public a rappelé "la nécessité d'une compensation intégrale mais non glissante et non permanente" des dépenses telles que constatées par l'Etat au moment du transfert. D'ailleurs, "rien dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne laisse entendre une corrélation entre les ressources transférées et l'évolution ultérieure des dépenses", contrairement à ce qu'affirment les départements requérants, a ajouté Claire Landais. Le Conseil constitutionnel exige uniquement du législateur de prévoir un mécanisme de garantie permettant un transfert de ressources équivalentes et le maintien du niveau de ces ressources (en valeur absolue) dans le temps - mais le législateur n'est pas dans l'obligation de prévoir une actualisation de ces sommes en fonction de l'évolution des dépenses, a-t-elle précisé.
Un contrôle de constitutionnalité permanent
Claire Landais a, dès lors, estimé qu'il serait "logique que le Conseil constitutionnel admette de contrôler, lors de leur exécution, les lois portant transfert ou création de compétences afin de déterminer si elles ne sont pas devenues inconstitutionnelles au regard de l'évolution des charges nettes des collectivités territoriales à raison de la libre administration".
Le rapporteur public a aussi invité le législateur à ne pas se désintéresser de l'évolution des textes et de leur application en citant notamment les "effets de ciseaux" relevés récemment, entre autres, par la Cour des comptes, par la DGCL ou par le rapport de Pierre Jamet (DGS du département du Rhône) sur les finances locales, qui constatent une hausse vertigineuse et continue des dépenses. Avec notamment, "une diminution du concours du CNSA" en ce qui concerne l'APA.
La question soulevée par les départements de l'inconstitutionnalité des compensations des dépenses engagées concernant l'allocation personnalisée d'autonomie "paraît donc sérieuse" même si les effets de ciseaux en cause varient d'un département à l'autre. L'enjeu est ici de ne pas entraver la libre administration des collectivités. Ce qui était par exemple différent concernant la compensation des dépenses résultant du transfert des cartes d'identité, le Conseil constitutionnel ayant considéré que les dépenses non compensées n'étaient pas d'une telle ampleur qu'elles entravaient la libre administration.
Une porte ouverte à d'autres renvois
Claire Landais a donc conclu qu'il ne fallait pas faire obstacle au renvoi au Conseil constitutionnel même si elle a souligné "qu'en réalité, ce n'est pas ici un seul texte qui est en cause mais un cumul de textes et donc un cumul de dépenses sociales qui conduisent les départements à la situation dans laquelle ils se trouvent aujourd'hui". Pour le rapporteur public, "le cas de l'APA doit être renvoyé au Conseil constitutionnel d'autant que cette prestation est la plus mise en avant dans tous les rapports, comme celle faisant peser le plus de charges nouvelles". Toutefois, Claire Landais ne propose le renvoi qu'au titre du risque d'atteinte à la libre administration - pas au regard de la solidarité nationale ni de la méconnaissance du principe d'égalité ni du plafonnement des compensations.
En revanche, concernant le RMI, le RMA, le RSA et la PCH, Claire Landais a proposé de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel les questions dépourvues de "caractère sérieux". Toutefois, elle n'a pas exclu que le Conseil d'Etat puisse passer outre son opinion en invoquant leur nouveauté et le fait du cumul de textes souligné plus haut. C'est d'ailleurs sur cette problématique qu'ont rebondi deux avocats aux Conseils, Me Garreau et Me Thiriez. Le premier soulignant la situation dramatique dans laquelle se trouve le département de la Seine-Saint-Denis - dont la compensation par l'Etat de ses dépenses sociales est passée de 100% en 2004 à 79% en 2010 - ainsi que l'impossibilité d'augmenter la fiscalité locale en contrepartie. Le second relevant le rythme inquiétant de progression (15 à 20%) de la PCH dans certains départements.
Référence : audience du Conseil d’Etat du 6 avril 2011, requêtes n°346204 & suiv., département de la Seine-Saint-Denis et autres.
