Congrès de l'ADF - Le département, légitimé... mais asphyxié

"Nous voulons une nouvelle étape de la décentralisation. Pour cela, le gouvernement prendra appui sur les Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat, et Marylise Lebranchu présentera à partir de ce travail un projet de loi. Des compétences nouvelles seront transférées aux collectivités territoriales et les compétences des différents niveaux de collectivités seront clarifiées." C'est ce qu'a déclaré jeudi 20 septembre le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, aux journées parlementaires du parti socialiste à Dijon. Pendant ce temps, à quelque 200 kilomètres de là, à Metz, cette perspective de "nouvelle étape" était évidemment très présente dans les échanges entre les présidents de conseils généraux réunis pour le 82e Congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF). Avec, dans le diagnostic et dans les revendications des élus qui se sont exprimés, certaines constantes : la nécessité d'une clarification concerne finalement davantage les doublons et achoppements entre Etat et collectivités qu'entre les niveaux de collectivités, dans la mesure où l'Etat "continue à vouloir intervenir partout" ; la clause de compétence générale est indispensable si l'on veut que les départements puissent continuer à jouer leur rôle de "bouclier social et territorial" ; c'est aussi cette clause qui permet des interventions à géométrie variable pour tenir compte des spécificités des territoires ; le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre est intangible ; les départements, au-delà des solidarités sociales et territoriales, sont aussi un acteur clef du développement local et doivent à ce titre poursuivre leur action dans le champ de l'économie et de l'emploi.
La deuxième matinée du Congrès, ce vendredi 21 septembre, était d'ailleurs consacrée aux "départements acteurs de la croissance et du développement". Ce n'est pas un hasard, bien sûr, sachant que c'est avant tout sur ce terrain du développement économique que sont mises en question les interventions croisées entre départements, régions et agglomérations. Et à l'heure où le rôle pilote en matière d'économie est en train d'être réaffirmé – l'accord Etat-région signé la semaine dernière à l'Elysée est venu l'attester –, le sujet est d'autant plus sensible pour les départements.
Les présidents de département ont même, toutes couleurs politiques confondues, mis cela noir sur blanc dans une "résolution finale" sur laquelle tous se sont accordés. Un texte dans lequel ils soulignent notamment : "Les départements ne sont pas et ne seront jamais des services extérieurs de l'Etat ou de toute autre collectivité. Ils ne seront pas non plus des collectivités déléguées à la mise en œuvre des politiques publiques pour le compte de tiers."

Des nuances... mais "un vrai compromis se profile"

Certes, quelques nuances persistent entre les élus. Ainsi, alors qu'Eric Doligé, président UMP du Loiret, estime que les différentes collectivités "dépensent trop à faire la même chose" et "se marchent sur les pieds", Marie-Françoise Pérol-Dumont, présidente PS de la Haute-Vienne, rappelle que seulement 20% des actions des départements correspondent à des cofinancements. "Il y a trois domaines où on a une co-intervention : l'économie, la culture et le sport. Or c'est seulement 2% du budget du département. Autrement dit, sur 98% de nos dépenses, on intervient seul", a de même souligné Patrick Weiten, le président du conseil général de Moselle, hôte de ce 82e congrès. "Sans remettre en question la légitimité des trois niveaux de collectivités, certes, il faudra sans doute faire le ménage dans certains domaines. En matière de tourisme par exemple, faut-il continuer à avoir l'office de tourisme, le CDT, le CRT et le pays touristique ?", tempère Claudy Lebreton, le président de l'ADF. Celui-ci souligne toutefois que le terme désormais presque éculé de "millefeuille" a été "monté en épingle" alors même que le citoyen, bien plus que de savoir précisément "qui fait quoi", demande simplement des services publics organisés de la façon la plus efficace possible.
Autre nuance : plusieurs présidents de droite, dont leur chef de file Bruno Sido, estiment que les régions ont aujourd'hui tendance à "cantonaliser" leur action et qu'elles sont trop petites, trop nombreuses. Ils plaident ainsi pour une nouvelle carte comptant "de 10 à 15 grandes régions, tournées vers l'Europe".
"En vue du prochain acte de décentralisation, progressivement, un vrai compromis se profile entre nous" - entre élus et entre représentants des différents niveaux de collectivités – a tenu à affirmer Claudy Lebreton en accueillant jeudi en fin de journée le président du Sénat, Jean-Pierre Bel.

Jean-Pierre Bel : "Aller jusqu'au bout de la décentralisation"

L'intervention du président de la Haute Assemblée était importante, alors que l'on attend les Etats généraux de la démocratie territoriale des 4 et 5 octobre, dont l'organisation avait justement été annoncée il y a un an lors du précédent congrès de l'ADF. Le gouvernement a en effet fait savoir qu'il entend s'appuyer largement sur ce qui sortira de ces deux journées pour préparer son projet de loi de décentralisation. Deux journées auxquelles tous les présidents de départements sont conviés et auxquelles participeront tant le Premier ministre que le chef de l'Etat, a fait savoir Jean-Pierre Bel. "L'esprit des propositions que vous ferez au Sénat sera déterminant, y compris pour la suite", lui a d'ailleurs affirmé Claudy Lebreton.
Jean-Pierre Bel a en tout cas tracé les voies que devraient emprunter ces deux jours de synthèse des rencontres organisées en région depuis début septembre. Avec, à la clef, quelques principes forts. Premier principe : "Il faut aller jusqu'au bout de la décentralisation. L'Etat doit abandonner ses prérogatives lorsqu'il y a eu transfert de compétences. Il doit se recentrer sur ses missions stratégiques." "Le gouvernement va engager une vaste concertation pour redéfinir la mission de l'Etat parallèlement à son projet de décentralisation", a-t-il précisé à ce sujet.
Confirmant que "les régions auront des attributions renforcées" dans les champs de l'économie, de l'emploi, de la formation, des fonds européens, le président du Sénat a évoqué la possibilité pour les départements de se voir eux aussi attribuer de nouvelles prérogatives, par exemple en matière de construction de logements, le cas échéant avec les intercommunalités.
Afin de "gagner en efficacité" entre les "fonctions complémentaires" des différentes collectivités, Jean-Pierre Bel envisage un "pacte de gouvernance territorial" qui serait, sans doute à l'échelle de la région, un "pacte contractuel, signé pour la durée du mandat, permettant de désigner les chefs de file, d'établir des délégations de compétences, de prévoir des guichets uniques…".
Il a également évoqué la question des normes (y compris la simplification du droit existant), avec des pouvoirs accrus accordés à la CCEN (commission consultative d'évaluation des normes), la nécessité d'"assouplir le droit à l'expérimentation" voire – précisant qu'il s'agissait là d'un point de vue personnel – d'entrouvrir, sans "remise en cause de l'unité de la nation", un "pouvoir réglementaire local".

Les "conférences territoriales de compétences", pivots de la réforme

"Le département est souvent là où la région n'a pas à aller et où la commune n'a pas les moyens d'aller", "il n'y a pas de concurrence avec la région ou l'agglomération", "le département est plus une source d'économies qu'une charge pour la nation", "la décentralisation ne se fera pas au détriment des départements, nous ne varierons pas sur ce point". Le propos était clair. Ce fut celui de Marylise Lebranchu, la ministre de la Réforme de l'Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, venue vendredi conclure le congrès.
Au-delà de cette réaffirmation de principe, l'allocution de la ministre a permis de percevoir que la colonne vertébrale de la "rénovation de l'action publique" que le gouvernement prépare sera vraisemblablement constituée par les "conférences territoriales de compétences". Créées par la loi, ces conférences permettront aux élus locaux des différentes collectivités de "reprendre les choses en mains sur leur territoire" en s'accordant entre eux sur l'exercice des "compétences transférées ou déléguées". Les compétences n'ont pas à "être fixées depuis Paris".
Là-dessus, sa collègue Cécile Duflot, intervenue un peu plus tôt à Metz, était bien sur la même longueur d'ondes. La ministre de l'Egalité des territoires et du Logement considère en effet que l'on ne peut pas établir de "blocs de compétences étanches", que "les nouvelles interactions" doivent passer par "des réponses adaptées aux besoins de chaque territoire". "Il faut prévoir des ajustements de compétences reposant sur des contrats différenciés, qui engageraient tous les acteurs du territoire", a-t-elle ajouté.
On retrouve donc bien cette fameuse "géométrie variable" chère aux élus départementaux. Une notion qui avait par exemple guidé le rapport sénatorial de la mission Belot-Krattinger de 2009. Le sénateur PS et président du département de la Haute-Saône, Yves Krattinger, étant aujourd'hui la cheville ouvrière des états généraux organisés par le Sénat, la filiation n'est guère surprenante.
En tant que ministre en charge du Logement, Cécile Duflot, si elle n'a pas annoncé de transfert des aides à la pierre, a insisté sur le rôle "déterminant" des collectivités dans ce domaine, "notamment sur l'accueil des publics spécifiques". Elle a en outre fait part de son intention de "signer bientôt, ensemble, un pacte Etat-collectivités pour le logement".

APA, RSA, PCH : un financement national s'impose

Si le programme du congrès ne prévoyait pas de temps spécifiquement consacré aux finances… il est rapidement apparu que la grande question, l'"urgence absolue", "le préalable à toute autre discussion" demeure bien pour la plupart des départements celle-ci : comment réussir aujourd'hui à boucler son budget ? On le sait, trente départements sont officiellement "en grande difficulté". Marylise Lebranchu a elle-même cité ce chiffre et ajouté que "si rien n'est fait, tous seront concernés".
La problématique est connue : le financement des trois allocations de solidarité (APA, RSA, PCH), insuffisamment compensé par l'Etat, paralyse totalement les choses. La demande de l'ADF, réaffirmée dans la résolution finale des présidents, est elle aussi déjà ancienne : un financement de l'APA à parité avec l'Etat (ce "50/50" avait bien été prévu lors de la création de l'APA) et "la couverture à terme par l'Etat de la PCH et du RSA". Plus globalement, l'ADF porte aujourd'hui de concert un principe notamment porté, depuis de nombreuses années, par son premier vice-président, Michel Dinet : le financement de ces trois allocations individuelles de solidarité, qui correspondent à des droits universels, "relève d'un niveau national de solidarité".
Parce qu'ils savent que cette renationalisation du financement des allocations n'est pas pour tout de suite, les élus réitèrent auprès du gouvernement leur demande de mesures d'urgence pour les départements les plus touchés. Des mesures qui, proposent-ils, consisteraient à reconduire le fonds exceptionnel mis en place en 2011, qui serait abondé par les crédits non consommés de la CNSA. En 2011, il s'agissait de 150 millions d'euros. Aujourd'hui, 450 millions seraient "disponibles" à la CNSA. Entre les deux, Claudy Lebreton espère évidemment négocier un montant dans le haut de la fourchette…

Des mesures d'urgence... jusqu'à la réforme de la dépendance

S'agissant des "solutions pérennes" pour le financement des trois allocations, l'ADF rappelle que les propositions ne manquent pas, même si elles ne font pas toutes l'unanimité : élargissement aux retraités de l'assiette de la CSG, part supplémentaire de CSG, deuxième journée de solidarité (proposition du groupe DCI de l'ADF), TVA sur la restauration… Claudy Lebreton indique aussi qu'une autre piste "très intéressante, et qui ne coûterait pas un sou à l'Etat", est à l'étude. Mais on n'en saura pas plus là-dessus pour le moment….
Marylise Lebranchu – comme Jean-Pierre Bel ou encore Claude Bartolone, le président de l'Assemblée nationale, dont un message vidéo a été transmis à ses anciens homologues – a officiellement reconnu que "le financement des allocations individuelles de solidarité est à revoir". Si elle n'est pas pour une deuxième journée de solidarité (tout simplement parce qu'"on n'arrivera pas à le faire passer"), la ministre a elle aussi cité une fraction supplémentaire de CSG ou – une nouvelle piste non évoquée par l'ADF – une part de DMTG (droits de succession).
La ministre souhaite qu'un "groupe de travail soit très vite installé" sur le sujet, lequel sera en outre "discuté en réunion interministérielle". La rencontre qui devrait avoir lieu entre François Hollande et une délégation de l'ADF courant octobre pourrait aussi permettre, a-t-elle espéré, "d'obtenir quelques avancées". Enfin, a-t-elle rappelé, "le financement rénové de ces allocations ne sera pas suffisant" et devra donc être suivi d'une réforme de la dépendance. Celle-ci "se fera, c'est un engagement du président de la République", a-t-elle assuré... Mais elle demandera du temps, a-t-elle également prévenu.
Jean-Pierre Bel, quant à lui, avait surtout insisté sur le fait que parallèlement au "sous-financement des charges transférées" se posait aussi la question fiscale : "Cela appelle à une vaste réforme de la fiscalité locale, qui devra être menée parallèlement à la réforme de la fiscalité nationale, en 2013."

Le cumul des mandats s'invite dans les débats

"Vous serez amenés à vous prononcer avant les prochaines élections municipales sur le non cumul des mandats. Je sais que disant cela je m'expose à la critique. Y compris la vôtre." Cette  fois encore, cette phrase a été prononcée le 20 septembre, non pas à Metz mais à Dijon, par Jean-Marc Ayrault. Mais à Metz aussi, le cumul des mandats s'est invité dans les débats. Normal, lorsque l'on compte 35 présidents de conseils généraux sénateurs et 15 présidents députés – et que d'autres élus, au contraire, à commencer par le président de l'ADF, se félicitent de se consacrer à leur mandat départemental et aimeraient que tout le monde en fasse autant.
Le politologue Roland Cayrol est venu jeter de l'huile sur le feu en expliquant que "les Français sont massivement hostiles au cumul". Plusieurs élus ont toutefois relevé l'"ambiguité" des citoyens sur ce sujet. "Les gens sont pour la suppression du cumul… sauf pour 'leur' élu", a ainsi lancé Philippe Adnot (Aube), Bruno Sido (Haute-Marne) ajoutant : "Les gens pensent que le fait d'être parlementaire permet d'obtenir des choses".
Sur un point en revanche, tout le monde est d'accord, y compris la ministre Marylise Lebranchu : la fin du cumul ne sera possible que si elle s'accompagne d'une réforme du statut de l'élu. Notamment en termes de protection sociale. Mais aussi, insistent les intéressés, en termes de validation des acquis (VAE) pour permettre à l'élu, en fin de mandat, de faire valoir cette expérience, que ce soit dans le privé ou la fonction publique.

Tout sauf la proportionnelle !

L'autre grand sujet "vie des élus" a évidemment été le probable changement du mode de scrutin des élus départementaux pour la prochaine échéance électorale, échéance désormais envisagée pour 2015 (voire 2016) au lieu de 2014. On le sait, le gouvernement prévoit, au-delà de la suppression du conseiller territorial, de faire élire les conseillers généraux (qui seraient probablement rebaptisés conseillers départementaux) par un scrutin répondant à deux principes énoncés par François Hollande : parité et proximité. Or aujourd'hui, la parité n'est pas le point fort des assemblées départementales.
Depuis quelques temps, on entend parler d'un scrutin binominal (avec un homme et une femme) majoritaire à deux tours sur des cantons qui correspondraient à peu près à deux cantons actuels. Certains élus voient mal comment cela pourrait fonctionner et préfèrent le statu quo.
Dans le même temps, on a aussi entendu dire qu'un passage à la proportionnelle n'était pas exclu. Là, les conseillers généraux sont presque unanimement contre ! Les petites phrases ont fusé. "Je déteste la proportionnelle, cela crée des tapis volants", "ne copions pas le mode de scrutin des conseillers régionaux, on voit ce que cela a donné, des élus que personne ne connaît", "on deviendrait de mini-régions, se serait la mort du département"… Yves Krattinger a résumé la situation : "Si on reste arc-boutés sur le mode de scrutin actuel, on aura la punition : la proportionnelle, probablement à deux tours. On aurait alors la parité, mais plus la proximité. On m'a aussi parlé de l'idée d'une proportionnelle par circonscription, avec 6 ou 7 conseillers généraux par circonscription… Afin de choisir le moindre mal, j'ai proposé le scrutin binominal. Eric Doligé a alors suggéré qu'au lieu de diviser par deux le nombre de cantons, on fasse tout simplement des couples de cantons. C'est une bonne idée."
Le sujet est, nous dit-on, sur le bureau du ministre de l'Intérieur, Manuel Valls. On ne sait pas s'il sera au menu du rendez-vous prévu à l'Elysée ni du "programme" que l'ADF compte préparer en vue de cette réunion. Un peu sur le modèle de l'"acte de confiance" Etat-régions signé le 12 septembre, ce document réunira "les principes, les dispositions et les engagements" liant Etat et départements et devrait être signé par Claudy Lebreton et Jean-Marc Ayrault.