Dépendance - Journée nationale de solidarité : une polémique peut en cacher une autre
Si l'instauration, depuis la loi du 16 avril 2008, d'une journée nationale de solidarité "à la carte" a considérablement obscurci la lisibilité et la compréhension du mécanisme d'origine (voir notre article ci-contre du 18 mai 2010), ce relatif effacement n'a pas fait disparaître pour autant les polémiques sur l'utilisation des 2,2 milliards d'euros collectés chaque année à travers la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA). Celles-ci reviennent en effet avec une belle constance depuis la création de la journée en 2004. Cette année, le débat a été relancé par Laurence Dumont, députée (PS) du Calvados, membre de la commission des affaires sociales et présidente de la mission d'information sur les missions et l'action de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
"Hold-up" ou simple restitution ?
Dans une interview au quotidien Le Parisien du 24 mai, elle affirme en effet que "150 millions d'euros d'excédents ont servi à colmater le trou de la sécurité sociale". Tout en prenant bien soin de préciser qu'elle "ne parle pas de détournement de fonds", la députée du Calvados dénonce la "réaffectation de sommes à d'autres fins que celles envisagées".
Le reproche n'a rien de nouveau. Si l'année 2009 a été assez calme sur le front de la polémique, il n'en est pas allé de même en 2008 (voir notre article ci-contre du 13 mai 2008). A l'époque déjà, les reproches portaient sur la restitution à l'assurance maladie d'une partie des excédents de la CNSA. L'année précédente, le président de l'Association des directeurs au service des personnes âgées (AD-PA) - qui revient régulièrement sur la question à chaque adoption du budget ou du compte administratif de la CNSA - avait même évoqué un "hold-up" de la part de l'Etat. De façon tout aussi récurrente, le gouvernement répond - comme Eric Woerth le 24 mai - que ces sommes "proviennent de l'argent de l'assurance maladie et non pas de l'argent du jour férié". Des propos confirmés par le cabinet de Nora Berra, qui rappelle l'impossibilité "d'utiliser ces budgets en provenance de la journée de solidarité à d'autres fins que celles prévues par le législateur". Face aux 150 millions évoqués par Laurence Dumont, la secrétaire d'Etat chargée des aînés répond qu'"il s'agit uniquement d'excédents budgétaires non consommés issus de la contribution de l'assurance maladie au budget de la CNSA", et non pas de la journée de solidarité.
Tout est en effet question de périmètre. Ces différentes controverses ne tiennent pas compte du fait que la journée de solidarité ne finance qu'environ 10% des ressources de la CNSA, ce qu'indique d'ailleurs Laurence Dumont dans son interview. Les 90% restant sont intégralement financés par l'assurance maladie ou par des recettes qui lui sont destinées (fraction de la CSG), dans le cadre de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) voté chaque année par le Parlement. Or la CNSA est structurellement excédentaire depuis sa création. Les pouvoirs publics estiment donc que l'assurance maladie - dont les difficultés sont connues par ailleurs - n'a pas à financer un tel excédent structurel au détriment de ses autres dépenses, dont l'utilité sociale est tout aussi avérée.
Des faiblesses structurelles
La vraie question est, par conséquent, celle des raisons de cet excédent structurel, qui tient - pour une bonne part - aux retards dans le montage des opérations de créations de places et de rénovation d'établissements pour personnes âgées ou handicapées. La députée du Calvados se dit elle-même "perplexe quant à la sous-utilisation des fonds, alors que les conseils généraux ploient sous la charge financière de l'APA" et affirme avoir "découvert que la Caisse ne savait pas, de façon fine, où allait l'argent". L'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'Inspection générale des finances (IGF) se sont, elles aussi, penchées sur la question, à la demande du gouvernement. Affublé d'un titre discret - "Enquête sur la consommation des crédits soumis à l'objectif global de dépense (OGD)" - le rapport des deux inspections remis en mars dernier présente des conclusions plutôt modérées (voir notre article ci-contre du 16 mars 2010). Il confirme toutefois une sous-consommation cumulée de l'OGD à hauteur de 1,855 milliard d'euros depuis 2004 et souligne que "l'enquête a surtout montré que le système avait largement échappé au contrôle central et que si les acteurs du dispositif se trouvaient dans l'impossibilité d'établir une prévision budgétaire fiable, cela résultait plus d'une erreur de conception du dispositif que d'écarts techniques".
Outre une meilleure programmation des dépenses, des procédures budgétaires plus strictes et une articulation renforcée entre la CNSA et ses tutelles, le rapport préconise... d'affecter 90% des excédents de la CNSA à l'assurance maladie (autrement dit l'équivalent de sa quote-part et de celle des financements affectés dans le financement de la Caisse).
Vers un lundi de Pentecôte bis ?
Il reste maintenant à attendre les conclusions de la mission d'information de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, présidée par Laurence Dumont, qui devraient être rendues publiques courant juin. En attendant, la députée du Calvados devait poser une question au gouvernement ce 26 mai lors de la séance de questions orales sur un autre sujet : les rumeurs qui courent, malgré les démentis du gouvernement, sur la possible mise en place d'une seconde journée nationale de solidarité pour financer la création du cinquième risque.
Là non plus, l'idée n'est pas vraiment nouvelle. Philippe Bas, - ancien ministre en charge de la santé et de la protection sociale dans le gouvernement de Dominique de Villepin - l'avait en effet proposée dans une tribune libre du quotidien Le Monde en août 2009 (voir notre article ci-contre du 6 août 2009). Depuis lors, l'idée refait régulièrement surface, sans être pour autant jamais validée. Pour sa part, le président de l'AD-PA s'est empressé de reprendre la balle au bond en indiquant que, pour répondre à l'ensemble des besoins, il faudrait y consacrer "toute la cinquième semaine des congés payés". Une façon comme une autre de faire entendre qu'il faudra trouver d'autres recettes que celles de l'actuelle CSA. Dans sa tribune sur la deuxième journée nationale de solidarité, Philippe Bas - par ailleurs vice-président du conseil général de la Manche chargé des solidarités - faisait d'ailleurs preuve d'un sens certain de l'anticipation, en indiquant qu'il entendait "d'ici le déchaînement des protestations qu'une telle proposition, pourtant raisonnable, ne manquera pas de déclencher"... Une prévision en passe de se réaliser, même s'il est peu probable que le dossier se dénoue dans les prochaines semaines. Lors de la réunion avec les partenaires sociaux sur l'agenda social en début d'année, Nicolas Sarkozy a en effet clairement affiché son intention de régler le chantier de la réforme des retraites avant de s'atteler à la mise en place du cinquième risque de la protection sociale (voir notre article ci-contre du 15 février 2010).
Jean-Noël Escudié / PCA
