Aménagement du territoire - Jean Pisani-Ferry : "Il ne faut pas que les métropoles deviennent des isolats de prospérité"

Il y a quelques années, Jean Pisani-Ferry se vantait que "l'Europe (ait) été notre programme d'ajustement structurel". "De l'ouverture des frontières à l'ouverture des marchés de services à la concurrence, en passant par la désinflation et la réduction des déficits budgétaires, la France a fait jouer à l'intégration européenne le rôle que les pays mal gouvernés confient au FMI ou à la Banque mondiale", déclarait-il en 2005. Aujourd'hui à la tête de France Stratégie (l'ex-commissariat au Plan rattaché au Premier ministre), il livre un constat amer des effets de cette "mondialisation heureuse" et de son corollaire, la métropolisation, sur les territoires. A l'approche des élections de 2017, France Stratégie a en effet produit un travail sur les inégalités territoriales et les enjeux en France pour les dix ans à venir. Qu'observe-t-il ? Des "macrofractures" territoriales associées à "une série de microfractures", a indiqué le commissaire général de France Stratégie auditionné le 5 octobre par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale. Avec tout d'abord ce constat : l'évolution de l'emploi entre 2008 et 2013 a engendré une coupure assez nette : il y a "beaucoup plus de destructions d'emplois dans le Nord-Est et beaucoup plus de créations d'emplois dans le Sud-Ouest". Conséquence du choc industriel qui, depuis le début des années 2000, a particulièrement touché les territoires du Nord-Est. Mais ce n'est pas tout. Le phénomène de métropolisation fait que 55% de la masse salariale est aujourd'hui concentrée dans Paris et les métropoles de plus de 500.000 habitants, soit 39% de la population totale. Ces mêmes agglomérations comptent pour plus de 50% des diplômés de l'enseignement supérieur et le PIB par habitant y est en moyenne 50% plus élevé que dans le reste du pays.

"Les électeurs de Donald Trump, vous les voyez sur les statistiques aujourd'hui"

Un phénomène de concentration des emplois bien rémunérés et de "gentrification" qui n'est pas propre à la France et s'observe tout particulièrement aux Etats-Unis, notamment "à San Francisco, où on ne peut plus se loger". Les villes ouvertes (Jacques Attali les compare à des "hôtels") se ferment sur elles-mêmes par effet d'éviction. "C'est une caractéristique de la croissance moderne qui repose beaucoup, d'une part, sur le capital humain, sur les personnes les plus formées et, d'autre part, sur les interactions qui, même à l'heure du numérique, se font entre personnes." En clair, la structure de l'économie favoriserait l'entre-soi. De là à cautionner le diagnostic sur les "fractures françaises" de Christophe Guilluy aujourd'hui querellé pour son nouvel ouvrage (Le crépuscule de la France d'en haut), il n'y aurait qu'un pas.
Alors que les effets de la mondialisation sur l'emploi local ont longtemps constitué un tabou, ce n'est plus le cas. La Banque de France vient justement de publier (en anglais !) un travail sur "l'impact de la concurrence des importations chinoises sur la structure locale de l'emploi et les salaires". "On a des effets territoriaux très forts, au-delà de l'emploi industriel" (France Stratégie évalue à 1,5 l'effet multiplicateur des pertes d'emplois industriels sur les emplois hors industrie). Cette concurrence "a des effets plus persistants plus que ne le pensaient des économistes qui avaient un peu trop confiance dans la capacité de l'économie à réallouer vers de nouveaux secteurs, vers de nouveaux emplois", reconnaît Jean Pisani-Ferry. "Les électeurs de Donald Trump, vous les voyez sur les statistiques aujourd'hui", a-t-il ajouté, avec "des secteurs où la participation des hommes blancs peu qualifiés s'est effondrée". Le taux d'activité des hommes peu qualifiés est ainsi "passé de 95 à 83% des années soixante à aujourd'hui".

Les métropoles "porteuses de gains et de prospérité globale" ?

Pourtant, assure Jean Pisani-Ferry - et ses conclusions divergent totalement de celles de Christophe Guilluy -, "la métropolisation du point de vue économique est une force à laquelle il est difficile et pas souhaitable de résister". S'il reconnaît aux métropoles de nombreux désagréments (effets de congestion, coût du foncier, coût des services, insécurité, pollution...), il n'en démord pas, elles sont "porteuses de gains et de prospérité globale", "on ne pourrait pas se permettre de rater cette chance". "La question c'est de quelle manière elles diffusent (...) Il ne faut pas que les métropoles deviennent des isolats de prospérité." Des isolats pourtant en eux-mêmes très inégalitaires. L'étude montre qu'elles sont "les lieux où les inégalités de revenus sont plus importantes" : "sur les 4,8 millions de personnes vivant dans les quartiers prioritaires de la ville, environ 45% résident dans les unités urbaines de Paris, Lyon, Marseille et Lille". Toutes les métropoles ne produisent pas non plus les mêmes effets sur leurs marges : à Nantes, les créations d'emplois dans le centre de la métropole s'accompagnent d'une stabilité en périphérie, à l'inverse de Lille où la périphérie continue de détruire des emplois.
Pour le commissaire général, la dualité entre métropole et région confortée par la réforme territoriale (lois Maptam et Notre) est "une bonne chose" : à la première le rôle de pôle d'entraînement de l'économie, à la seconde celui de l'équilibre territorial... Mais pour les territoires en déclin, il faudra "revoir les politiques d'accompagnement", "inventer de nouveaux instruments". "Par le jeu des transferts sociaux et de l'emploi public, la dépense publique joue un rôle de péréquation entre territoires. En revanche, les politiques territoriales à proprement parler ne semblent pas répondre à des finalités claires", développe l'étude.

Inverstir davantage dans les grandes métropoles

Jean Pisani-Ferry invite à regarder Outre-manche où, depuis le vote en faveur du Brexit, le nouveau Premier ministre Theresa May a engagé "une réflexion beaucoup plus forte". Il a aussi ébauché quelques pistes appelant à créer "une politique d'égalité des chances" plus ambitieuse. L'accès à l'enseignement supérieur est une "variable déterminante", a-t-il dit, alors qu'entre la Charente et le Finistère, les chances de parvenir à des emplois qualifiés varient du simple au double. "L'Education devrait corriger ces écarts, mais cela ne s'observe pas", a-t-il fait remarquer. De la même manière, les dépenses de formation des chômeurs entre les régions varient elles aussi du simple au double. Les Hauts-de-France ont les dépenses les plus faibles alors que la région est l'une des plus touchées par le chômage.
Il propose aussi "d'organiser la diffusion de la croissance à partir de pôles dynamiques". Ensuite le message se brouille car l'étude entend rompre catégoriquement avec "la politique traditionnelle d'aménagement du territoire" qui "a longtemps visé à redynamiser par l'investissement les territoires en déclin". Elle incite au contraire "à investir davantage de ressources publiques dans les grandes métropoles et à leur pourtour, pour développer les infrastructures, la recherche et l'innovation, tout en luttant contre les effets de congestion". Les territoires relégués devraient se contenter d'un "panier de services minimaux garanti par l'Etat", avec une forme de "subsidiarité" permettant à certains d'aller plus loin à condition d'en assumer la responsabilité fiscale…
Jean Pisani-Ferry préconise de revoir la fiscalité locale afin qu'elle "accompagne la métropolisation dans ce qu'elle a de positif mais n'encourage pas ce qu'elle a d'excessif". L'étude opte pour le renforcement de l'autonomie fiscale des intercommunalités et des régions, le tout assorti d'une régulation de la concurrence fiscale pour corriger les inégalités territoriales. Pour les régions, le voeu est en passe d'être exaucé après les annonces du Premier ministre lors de leur congrès de Reims, la semaine dernière.