Congrès HLM 2017 - Des plans de financement à géométrie très variable selon le contexte
La direction des prêts sur fonds d'épargne (DFE) de la Caisse des Dépôts livre un "Eclairage" sur les "Quatre facteurs déterminant la composition des plans de financement du logement social". Une étude qui vient à point nommé alors que le gouvernement a annoncé vouloir contraindre les organismes HLM à baisser le loyer de leurs locataires APLIsés, sans en avoir forcément mesuré les conséquences selon les profils des bailleurs.
Dans la dernière livraison de sa lettre "Eclairages", la direction des prêts sur fonds d'épargne de la Caisse des Dépôts consacre une étude originale aux "Quatre facteurs déterminant la composition des plans de financement du logement social". Ses résultats mettent en évidence une évolution de la répartition des différentes sources de financement du logement social, "sous l'effet d'objectifs ambitieux de production de logements", mais pas forcément atteints dans les faits. Ces quatre facteurs sont en l'occurrence le type d'opération (réhabilitation ou construction), la nature des prêts (caractère plus ou moins social), les caractéristiques des acteurs locaux du logement social et particulièrement des bailleurs sociaux et, enfin, les caractéristiques du marché de l'opération (niveau de tension).
Un cocktail de prêts, subventions et fonds propres
Une opération de logement social bénéficie de trois sources principales de financement : les prêts (Caisse des Dépôts, Action logement, banques), les subventions (collectivités, Etat, Action logement, Europe) et les fonds propres des bailleurs sociaux. Leur part respective varie selon différents facteurs, dont les caractéristiques de l'opération. Ainsi, la part des subventions est plus importante dans une réhabilitation que dans une construction (26% contre 17%, en particulier dans le cadre du renouvellement urbain). Par ailleurs, les opérations de construction - d'un coût plus élevé (140.000 euros par logement contre 27.000 euros) - sont financées essentiellement par des prêts de la Caisse des Dépôts (70%, contre 56% pour les réhabilitations).
Autre enseignement de l'étude : plus une opération de construction revêt un caractère social, plus la part des subventions est élevée. L'ensemble des subventions représentent ainsi 27% du plan de financement pour les PLAI, 16% pour les PLUS et 8% pour les PLS.
Les collectivités subventionnent plus facilement les Sem et les OPH
Les caractéristiques du bailleur et celles du marché influent également sur la composition du plan de financement. Les premières exercent divers effets sur la structure du financement. Ainsi, un bailleur intervenant à l'échelle locale aura davantage de financements de la part de l'Etat et des collectivités, tandis qu'un organisme HLM agissant à une échelle multirégionale ou nationale aura une part plus importante de prêts d'Action logement.
De même, l'étude montre que le statut du bailleur joue "un rôle prépondérant" dans le plan de financement. Compte tenu de leurs liens de gouvernance, les collectivités subventionnent plus facilement les Sem et les OPH (offices publics de l'habitat) que les ESH (entreprises sociales pour l'habitat). A l'inverse, Action logement finance plus volontiers les opérateurs du secteur privé et de l'économie mixte (ESH et Sem).
La situation du territoire en matière de logement est un autre facteur important. Les subventions représentent ainsi 33% des plans de financement des opérations de construction, acquisition ou réhabilitation en zone A, contre seulement 12% en zone C. Cette différenciation concerne aussi les prêts d'Action logement. Avec une exception toutefois pour les départements, qui ont tendance à financer davantage les opérations dans les territoires ruraux que dans les territoires urbains.
En valeur absolue, les montants de fonds propres sont plus élevés en zone tendue
L'étude rappelle toutefois que ces apports plus importants en zone A compensent un prix plus élevé des opérations, en raison des coûts du foncier. Compte tenu de ces effets prix, qui atténuent l'impact des écarts de subventions, les apports en fonds propres, sont finalement assez proches - en valeur absolue -, quel que soit le territoire : 26.000 euros de fonds propres par logement pour les opérations de construction en zone A, contre 23.000 euros en zone C. Comme le souligne l'étude, "c'est bien la part de fonds propres qui diminue avec la tension du marché, mais en valeur absolue les montants de fonds propres restent plus élevés en zone tendue".
L'étude souligne également d'autres facteurs influençant le plan de financement des logements sociaux : la richesse de la collectivité territoriale (qui joue sur l'engagement des banques commerciales, mais pas sur celui de la Caisse des Dépôts), l'existence d'un conventionnement Anru (Agence nationale pour la rénovation urbaine) ou l'existence d'un plan local de l'habitat (les financements des collectivités étant moins importants lorsqu'il existe un PLH ou lorsqu'un EPCI prend la délégation des aides à la pierre).
Une "carte de France" du financement du logement social
Ces analyses permettent aux auteurs de l'étude de présenter une très intéressante carte des "profils des plans de financement globaux par département". Elle met en évidence une typologie des territoires en cinq catégories, selon qu'ils se caractérisent par un plan de financement correspondant à la moyenne nationale, une part importante de prêts, de fonds propres ou de subventions, ou une part très importante de subventions (seuls quatre départements sont dans ce dernier cas de figure : Paris, les Hauts-de-Seine, les Alpes-Maritimes et l'Ille-et-Vilaine).
Enfin, l'étude jette un coup d'œil rétrospectif sur l'évolution du financement du logement social depuis 2004. Elle montre notamment un "écart entre les ambitions gouvernementales et les moyens accordés à leur réalisation [qui] a conduit les acteurs du financement du logement social à s'adapter". Ceci s'est traduit, entre autres, par le recentrage d'Action logement sur des objectifs de politique de renouvellement urbain et de mixité sociale.
Depuis 2009, seuls Action logement et la Caisse des Dépôts augmentent leur contribution
L'étude distingue aussi deux périodes. De 2004 à 2008-2009, on observe une baisse relative des aides à la pierre de l'Etat et une diminution relative et absolue des prêts d'Action logement, tandis que les subventions des collectivités et d'Action logement augmentent et que la Caisse des Dépôts accroît fortement ses volumes de prêts.
A partir de 2009, seuls Action logement et la Caisse des Dépôts augmentent leur contribution au financement du logement social. A l'inverse, la part des fonds propres des bailleurs et des subventions des collectivités stagnent, voire diminuent, alors que les financements de l'Etat se recentrent sur les financements des PLAI et des opérations en zones tendues.
