Convention de l'ADCF - Daniel Delaveau : l'intercommunalité fait "bouger les lignes" de "l'action publique locale"

Localtis : Un petit détour par l'actualité politique tout d'abord… avec le récent changement de majorité sénatoriale. On a beaucoup entendu dire que l'issue du scrutin a entre autres été liée à une réforme territoriale mal acceptée par les élus locaux, notamment les élus ruraux. Quel est votre avis là-dessus ?

Daniel Delaveau : Je pense que le résultat des sénatoriales est d'abord lié à l'évolution profonde de l'identité des élus locaux. Oui, on évoque aussi les effets de la réforme territoriale. Mais je pense que les choses sont davantage liées à un mécontentement général quant à la manière dont les élus locaux et les territoires sont traités. Car avant la réforme des collectivités, la réforme de la taxe professionnelle a été un élément qui a joué. Ce n'est pas tant le principe même de la réforme territoriale qui est mis en cause que la méthode. Ainsi, considérer qu'il y aurait un rejet de la réforme de l'intercommunalité, ce serait surinterpréter les choses. Et puis n'oublions pas la situation économique et sociale du pays, qui est aujourd'hui ressentie dans l'ensemble des territoires : les élus locaux, qui sont les plus proches de la population, se sont aussi fait l'écho de ce qu'ils perçoivent parmi leurs concitoyens.

En marge de la réforme de la carte intercommunale, l'actualité de l'intercommunalité ces jours-ci, c'est aussi le fonds de péréquation des recettes intercommunales et communales qui doit voir le jour en 2012. Présenté fin septembre au Comité des finances locales, il suscite certaines réserves. Qu'en est-il pour l'ADCF ?

Le projet repose sur des éléments assez proches de ce que sont nos préoccupations, depuis un certain temps, sur la péréquation. Cette question de la péréquation, c'est même l'un des grands sujets sur lesquels les associations représentant le bloc local ont réussi à faire pression…

Mais les intérêts des uns et des autres n'étaient pas vraiment les mêmes…

Sur le principe de cette péréquation, il y a néanmoins des convergences assez fortes du bloc local. N'oublions pas que cela repose sur quelque chose de très nouveau : faire jouer un rôle pivot aux communautés, tant pour l'aspect prélèvement auprès des communes que pour la redistribution. Ce n'est pas rien ! L'Association des maires de France n'a jamais fait obstacle à cette conception-là. C'est un pas assez colossal. On aurait parlé de cela il y a quatre ans au Congrès des maires, je ne suis pas sûr que cela aurait eu un grand succès ! Or aujourd'hui, on est d'accord sur l'ossature générale du dispositif. Partir unis sur un sujet comme celui-là, pour les discussions avec le gouvernement, c'est quand même plus simple.
Il y a ensuite tout un édifice qui peut être compliqué à construire avec, entre autres, la question des groupe démographiques. Sur cette question, de notre point de vue, les choses ont évolué dans le bon sens, avec une prise en compte des charges et des ressources de chacun. Cela était important. Notamment parce qu'on ne peut pas nier la question des charges de centralité qui pèsent sur les villes.
Un autre grand principe a été posé : aller vers un potentiel fiscal qui intègre les différentes ressources. Nous étions également attentifs à un autre point : si le prélèvement se fait sur l'ensemble commune-communauté, il faut qu'il y ait prise en compte des caractéristiques intracommunautaires. Autrement dit, que l'on tienne compte du fait qu'une communauté assemble des communes plutôt aisées et des communes pauvres. Puis que l'on fasse contribuer chacun à due proportion de ses capacités. L'inverse aurait pu être source de situations conflictuelles au niveau d'une intercommunalité. Dans le scénario actuel, des cliquets sont posés, auxquels on peut d'ailleurs déroger s'il y a accord unanime des élus. C'est un scénario certes plus complexe, mais qui est plus juste, permettant à la fois de prendre en considération la richesse relative de l'intercommunalité et les richesses communales. De la même manière, sur le reversement, des modalités garantissent un minimum de sécurité pour les communes qui seraient les plus pauvres au sein de l'intercommunalité. C'est un système qui est protecteur sans pour autant tout bloquer. Donc globalement, cela va dans le bon sens. Mais naturellement, nous restons prudents.

Quels échos avez-vous de la façon dont les communautés perçoivent les diverses sources d'incertitude en matière de finances et de fiscalité ? Et comment font-elles face à la concomitance entre les chantiers financiers et la réforme territoriale ?

Cela suscite des craintes. D'autant plus que l'on est dans un maquis technique de plus en plus complexe, dont toutes les communautés ou communes n'ont pas forcément la maîtrise. Il faut dire que l'Etat ne nous aide pas vraiment ! Regardez la contribution économique territoriale et ses différentes composantes, notamment la CVAE : on a voté nos budgets en février ou en mars sur des recettes que l'on ne connaissait pas, on est maintenant en octobre… et les services de l'Etat sont toujours incapables de nous dire, pour l'année 2011, ce que l'on va percevoir dans nos communes !
Oui, le fait de devoir bouger les périmètres alors que les paramètres financiers ne sont pas maîtrisés, c'est forcément difficile. Même le meilleur des experts ne pourrait pas prévoir ce que sera la DGF communautaire à la faveur des nombreuses fusions qui vont être opérées : on sait qu'on va être sur une enveloppe de DGF fermée, mais sur une part croissante de DGF allant aux communautés du fait d'une population plus importante et d'un coefficient d'intégration fiscale vraisemblablement plus élevé. Comment, dans ce contexte, mesurer exactement la façon dont va évoluer la DGF ?
C'est tout cela qui génère le climat anxiogène que l'on perçoit sur le terrain. Et c'est donc bien, en effet, la concomitance entre la réforme territoriale et un système fiscal très largement rebattu qui complique le jeu et qui crispe. Or cela risque, du coup, de bloquer un certain nombre d'ambitions que l'on trouvait dans les projets de schémas départementaux de coopération intercommunale.
Ceci étant dit, la grande hétérogénéité des situations selon les territoires se confirme – une hétérogénéité que nous avions constatée dès le début de l'élaboration des projets de schémas. Cela va être intéressant de prendre le pouls des élus à l'occasion de la Convention de l'ADCF. Il s'agira notamment de voir dans quelle mesure ces élus ont ou non les cartes en mains pour jouer la dernière séquence, celle de la fin de l'année, qui est très importante. La Convention arrive donc à point nommé à la fois pour voir comment on redémarre le travail après les délibérations de l'été dans les commissions départementales et comment les élus se mettent en situation pour faire des propositions alternatives aux préfets, sachant que la loi prévoit une majorité qualifiée qui peut être difficile à constituer. Il ne faudrait pas qu'on soit dans une optique "je repousse le schéma du préfet" mais qu'au bout du compte, faute de schéma alternatif approuvé, on finisse quand même par devoir appliquer celui du préfet. On essaie donc de faire en sorte que les élus soient en position d'amender la proposition du préfet.

Vous pensez que les cas de rejet des schémas proposés par les préfets seront nombreux ?

Oui. C'est plus que probable. Il est parfois plus facile de s'entendre pour s'opposer que pour construire !
Lors de la Convention, un forum sera principalement consacré à ce dossier des schémas. Mais on peut relever qu'un autre forum semble susciter beaucoup d'intérêt : celui qui sera dédié à l'ingénierie locale. Cela montre qu'au-delà de la question des périmètres, les élus sentent qu'il y a une réelle recomposition à jouer du point de vue de la mutualisation communes-communauté, de la redistribution des compétences, de la façon dont les communautés peuvent et doivent s'organiser à l'heure où l'Etat a modifié son positionnement… Autrement dit, les élus, certes, réfléchissent aux périmètres, mais aussi aux modes organisationnels permettant de mieux prendre en charge l'action publique locale.

Lorsque vous parlez d'ingénierie, pensez-vous avant tout au service rendu aux communes ? Assiste-t-on dans ce domaine à une évolution importante ?

C'est à la fois le service rendu aux communes et celui rendu aux usagers. Y compris avec tout ce que l'Etat a transféré – de façon visible ou plus subrepticement – aux collectivités.
En fait, ce qui me frappe dans l'ensemble des débats sur les schémas, c'est que même lorsque c'est difficile, il y a une prise de conscience généralisée : la nécessité de faire bouger les lignes, le renforcement de l'intercommunalité, la mutualisation, l'apport croissant d'outils d'ingénierie aux communes… tout cela fait désormais consensus. Certes, se posent ensuite des questions de gouvernance, qui sont des sujets sensibles, mais tout le monde voit bien qu'il y a un mouvement inéluctable.
Quand l'Etat arrête l'instruction des permis de construire, les petites communes sont dans l'incapacité de le faire. Alors s'il n'y avait pas l'intercommunalité… Sur l'ingénierie en matière d'urbanisme et d'aménagement, c'est pareil. Auparavant, il y avait les services de l'Etat. Et même en matière d'état civil ! Aujourd'hui ce sont les passeports… mais demain, ce sera autre chose encore. C'est la logique en œuvre du côté de l'Etat. Après tout, pourquoi pas… Les communes et les intercommunalités peuvent être prêtes à assumer tout cela, mais sous réserve que les ressources nécessaires soient là.

Précisément, certains élus se plaignent du fait que les projets de schémas ne prennent pas suffisamment en compte l'enjeu "service rendu à la population", y compris dans sa dimension ressources humaines… alors qu'eux-mêmes se posent pas mal de questions sur la façon dont ils vont devoir réorganiser leurs services.

C'est en effet un sujet qui nécessite de travailler étroitement avec un ensemble de collectivités et d'intervenants qui opèrent sur le territoire – un sujet qui ne peut être abordé "en chambre" par une préfecture qui tracerait seule un schéma d'organisation de l'action publique locale. De ce point de vue-là, on peut imaginer que la CDCI de demain, avec un rythme de travail assez dense, construise cette organisation de l'action publique locale. Mais cela ne se fait pas en deux mois. Certes, certains schémas sont complets, vont au fond des choses… mais globalement, l'approche reste très centrée sur le calibrage de la communauté, sans nécessairement creuser la question du tissu de services offerts d'un coin à l'autre du territoire départemental. Cette discussion, elle n'a pas pu avoir lieu. Mais l'on peut considérer que c'est l'affaire des communes et des communautés. Que c'est à elles et non à l'Etat de la construire.

Sur les ressources humaines, en cas de fusion, est-ce qu'on envisage déjà les choses de manière précise, par exemple sur la façon dont on abordera les éventuels "doublons" sur certains postes ?

Cela fait effectivement partie du sujet. Certes, comme pour toute mutualisation, les choses se feront par étapes. Ne serait-ce que parce qu'au fil des mutations, des départs en retraite, les choses peuvent évoluer… Mais, soyons honnêtes, c'est là aussi que l'on voit apparaître, dans les cas de fusions, certaines résistances de la part des appareils administratifs…

Il est vrai que si l'on parle beaucoup de l'attitude des élus face à la réforme, on évoque peu celle des services…

Oui, or les services peuvent aussi avoir des craintes. Si on mutualise là où il y avait deux directeurs, on n'en aura plus qu'un seul ! Il faut alors redéfinir les missions différemment.
Si les fusions sont l'occasion de bénéficier de ressources que l'on mutualisera dans le cadre d'un territoire élargi et permettent par conséquent d'offrir des services nouveaux, y compris aux communes... alors on sortira par le haut. Il s'agit pour nous de réfléchir, au moment où des regroupements vont s'opérer et par là même "libérer de la ressource humaine", à la façon dont on redéploye cette ressource. D'autant plus que parallèlement au repli de l'Etat, on assiste sur certains champs à une moindre intervention du département et de la région.

Parmi les compétences intercommunales susceptibles de monter en puissance et, dans le même temps, de poser des difficultés avec l'élargissement des périmètres, on cite souvent le social. Qu'en dites-vous ?

L'action sociale intercommunale, c'est une thématique qui était peu présente il y a quelques années. Aujourd'hui, elle connaît en effet une forte montée en puissance, depuis la petite enfance jusqu'aux personnes âgées, qu'il s'agisse d'équipements ou de services. Beaucoup de communautés de communes ont développé ce type de compétences. Et certaines s'interrogent de ce fait sur ce qui va se passer lorsqu'elles intégreront une communauté d'agglomération qui, elle, n'exerce pas cette compétence.

Et dans ce cas là, justement, que se passera-t-il ?

Il s'agit alors de faire jouer le principe de subsidiarité. A Rennes Métropole par exemple, il existe à l'échelle infracommunautaire plusieurs centres d'action sociale, par secteurs. Chacun est présent sur un périmètre de vie pertinent, par exemple pour gérer la petite enfance. Ce périmètre correspond à plusieurs communes ou, pour la ville de Rennes, à des quartiers.

L'offre reste alors toutefois la même sur tout le territoire de l'agglomération ?

Pas forcément. Il faut une certaine souplesse, qui tienne compte de l'existant. Mais heureusement, il y a généralement un effet d'entrainement, d'harmonisation par le haut.

Y a-t-il, de la même manière, beaucoup d'autres secteurs pour lesquels on travaille à la mise en place de services infracommunautaires, à une "territorialisation" de la communauté ?

Oui, ce principe de subsidiarité vaut dans d'autres domaines. Sur les grandes politiques communautaires structurantes, en tout cas en milieu urbain - telles que les déplacements, l'économie, l'urbanisme et l'aménagement ou encore les déchets -, certes il faut raisonner à l'échelle de l'agglomération, il faut une vision stratégique globale. Mais cela n'empêche pas les réflexions par secteur, les déclinaisons territoriales.
Tout cela implique de faciliter les relations entre élus communaux et élus communautaires, de multiplier les échanges. Ceci pour que les uns s'approprient pleinement la communauté et que les autres s'appuient pleinement sur la territorialisation. Or on sent que là-dessus, il y a encore des progrès à faire. Prenons un exemple très simple : rien n'est plus désagréable pour un élu municipal que d'apprendre par la presse la création par la communauté d'une ligne de transport qui va traverser son quartier ! Ce sujet de la gouvernance touche autant le milieu urbain que le milieu rural. Certaines communautés en ont conscience et ont mis en place des choses en ce sens. Ainsi, dans beaucoup de communautés, les commissions sont ouvertes à l'ensemble des conseillers municipaux et pas seulement aux conseillers communautaires. C'est un élément très porteur en termes de diffusion de l'information vers les communes. Et cela construit plus fortement une culture communautaire. Et dans la mesure où pour certaines communes, la réforme va induire une moindre présence au conseil communautaire, en nombre d'élus, il faudra être d'autant plus attentif à cette question de l'échange entre équipes municipales et communautaires. Cela va de pair, c'est un chantier d'avenir.
Parallèlement, la communauté va être de plus en plus visible vis-à-vis du citoyen, ne serait-ce qu'à partir de la feuille d'imposition et, demain, via le suffrage universel. Là-dessus aussi, il faut d'ores et déjà commencer à travailler, à repérer les bonnes pratiques.

L'apparition de l'intercommunalité sur la feuille d'impôts des ménages, cela ouvre en effet un nouveau champ en termes de communication financière !

Oui, cela va faire un choc ! Et il va falloir s'en expliquer. Et, à terme, cela posera inévitablement la question démocratique de l'élection. Certes, la loi de réforme des collectivités a fait un pas en avant avec le système du fléchage, mais c'est un peu un artifice. A terme, compte tenu de la montée des compétences et de la fiscalité, la question du suffrage universel direct se posera. C'est normal.
Différentes études de l'ADCF ont pu le montrer : pour les citoyens, l'identité communautaire est déjà devenue plus forte. Mais c'est vrai qu'elle existe surtout à travers des services, en commençant souvent par le service transports ou les déchets, fortement ancrés dans la vie quotidienne des habitants. Et là-dessus, on peut espérer que les redécoupages, en instaurant des territoires correspondant mieux à des communautés de vie, contribueront à cette montée en puissance.

En principe, c'était même l'un des objectifs de la réforme ! D'arriver à des territoires communautaires plus cohérents par rapport aux territoires "vécus"...

En principe, oui ! Mais il va y avoir des désillusions.

L'un des forums de la Convention sera consacré au développement économique et à la contribution des communautés à ce que vous appelez des "éco-systèmes locaux de croissance". Quels sont vos principaux leviers d'intervention là-dessus aujourd'hui ?

En termes de compétences, l'économie, c'est une compétence partagée, mais on voit se dessiner un couple important et qui fonctionne bien, c'est le couple communautés-régions. Il y a aussi beaucoup de choses qui se font avec les conseils de développement. Les agglomérations sont par exemple actuellement très présentes sur le développement des éco-activités. Et puis notre rôle économique, c'est aussi tout simplement la puissance de feu du bloc local par la commande publique. Quand on lance une nouvelle ligne de transport en commun en site propre, ce sont des centaines d'emplois directs assurés pendant plusieurs années ! De même, les programmes locaux de l'habitat et l'intervention des agglomération sur le logement social ou sur l'accession aidée est un élément moteur pour la filière du bâtiment, y compris quand le secteur privé faiblit. Nous avons un rôle contracyclique. On n'oubliera pas non plus un champ de plus en plus important pour les agglomérations, en complémentarité avec les régions, c'est celui de l'enseignement supérieur et de la recherche. Les grandes communautés s'y investissent de plus en plus. C'est la clef des emplois de demain.

L'ADCF envisage de créer un "Observatoire des agglomérations". De quoi s'agit-il ?

Oui, nous avons lancé une étude sur l'état économique et social des communautés, afin d'identifier une série de singularités, d'esquisser une typologie. Il s'agissait entre autres de repérer des agglomérations "pauvres" présentant de surcroit des écarts importants entre les revenus les plus hauts et les revenus les plus faibles. Ou, a contrario, des agglomérations plus "vertueuses", avec des écarts de salaires moins importants et une distribution plus étale. Géographiquement, on a par exemple pu distinguer des ensembles dans le Nord, très marqués par la culture industrielle et la fracture sociale qui en résulte, tandis que se dessinait un Grand Ouest à caractère plus redistributif. Nous avons croisé ces éléments avec des éléments à caractère fiscal, avec des données sur l'emploi, ce qui fait apparaître les territoires connaissant des situations difficiles voire très difficiles, tandis que d'autres bénéficient de conditions plus favorables. Cela sera présenté vendredi lors de la Convention. Or nous souhaiterions ensuite assurer un suivi dans le temps de tous ces aspects - d'où cette idée d'observatoire.

Enfin, je suppose qu'il sera question d'urbanisme lors de la Convention de Rennes, qu'il s'agisse de PLU intercommunaux ou d'urbanisme commercial. Sur ce second point, vous avez lancé un appel pour que soit poursuivi le débat parlementaire sur la proposition de loi Piron. Un appel qui a recueilli la signature de 200 présidents de communautés. Avez-vous toujours bon espoir ?

Je ne suis pas optimiste du tout là-dessus : je ne pense pas que le gouvernement considère ce texte comme prioritaire. Ce texte est pourtant soutenu par tous les élus, qui ont vraiment besoin d'un nouveau cadre législatif pour enclencher une boucle vertueuse en matière d'urbanisme commercial. Mais nous risquons de devoir attendre la législature suivante...

Et sur le terrain du PLU intercommunal, où en est-on. Il y a une loi, mais tout n'est pas résolu pour autant...

Rappelons que la loi Engagement national pour l'environnement est restée très en retrait là-dessus. Il y a eu d'emblée des incompréhensions sur ce qu'était un PLU intercommunal. Or les élus locaux ont su montrer qu'ils étaient prêts en matière de programme local de l'habitat intercommunal. Il n'y a pas de raison qu'il en soit autrement pour le PLU intercommunal. Mais dans la pratique, celui-ci se fait souvent déjà ! Souvent en effet, les PLU des communes sont réalisés par les services intercommunaux et la communauté donne son avis sur ces mêmes PLU. En matière d'urbanisme comme dans d'autres domaines, on voit finalement que se sont les pratiques qui pousseront au changement.

Propos recueillis par Claire Mallet

Interview réalisée avant l'annonce par le Premier ministre, le 7 octobre, d'un assouplissement du calendrier concernant la réforme de la carte intercommunale.