Réforme territoriale - Communes nouvelles : des atouts renforcés par la loi

En 60 ans, le nombre des communes françaises a baissé de 5%. Il est aujourd'hui de 36.767. Les trois quarts d'entre elles comptent moins de 1.000 habitants. C'est bien une spécificité française, la plupart des autres pays européens ayant réduit drastiquement le nombre de leurs communes.
La loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite "loi Marcellin", avait pourtant eu l'ambition de mettre la France au diapason européen. Elle prévoyait notamment un dispositif de fusion-association permettant la poursuite de l'existence des communes sous la forme de communes associées. Elle s'est pourtant soldée par un échec. Sur la base de ce constat, la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 a engagé une refonte du dispositif de fusion des communes. L'ambition était d'instaurer des règles plus simples, plus souples et plus incitatives, selon les termes de l'exposé des motifs du texte préparé par le gouvernement de l'époque.
Avec 15 communes nouvelles ayant vu le jour au 1er janvier 2015, le résultat paraît cette fois encore extrêmement modeste. Il fallait probablement laisser passer un peu de temps pour que les esprits soient mûrs... En tout cas, l'avenir pourrait finalement sourire à ce nouveau régime juridique. A preuve, les 21% des quelque 400 présidents d'intercommunalité interrogés en septembre dernier par l'Assemblée des communautés de France (ADCF) indiquant qu'actuellement, la création de communes nouvelles est "envisagée par certaines communes" au sein de leur communauté. Ce regain d'intérêt des élus locaux pour la commune nouvelle est confirmée du côté de l'Association des maires de France (AMF). L'association dit avoir été sollicitée pour "plusieurs dizaines de projets qui concernent aussi bien des communes rurales qu'urbaines, des bourgs comme des intercommunalités". "Une véritable réforme de l'organisation territoriale, venant des territoires, est en marche", se félicitait-elle début mars. Le service Mairie-conseils, qui lui aussi informe et accompagne les élus tentés par l'aventure de la commune nouvelle et a reccueilli le récit de l'expérience des pionniers (voir encadré ci-dessous), fait le même constat. 

Une réponse pertinente aux préoccupations des maires

La baisse de 11 milliards d'euros des dotations aux collectivités prévue entre 2015 et 2017 et la réduction du rythme de progression des recettes fiscales amènent sans doute les élus à se tourner vers des solutions qu'ils n'auraient probablement pas envisagées avant. Or, les pionniers, comme Baugé-en-Anjou et Thizy-les-Bourgs, ont obtenu dès la première année une réduction de leurs frais de fonctionnement de 6 à 8% tout en parvenant à étendre les services à la population. Ces résultats font évidemment réfléchir.
La poursuite de l'approfondissement et de l'élargissement intercommunal du fait des obligations de la future loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (Notr), conduisent par ailleurs les élus locaux à se pencher sur la commune nouvelle. Celle-ci apparaît comme le moyen pour des communes (parfois aujourd'hui réunies dans une petite communauté) de ne pas être "noyées" dans un plus vaste ensemble intercommunal. La commune nouvelle peut aussi apparaître comme une possibilité pour réduire le nombre des communes membres d'une communauté et donc, dans le même temps, de simplifier la gouvernance de l'ensemble. Enfin, la commune nouvelle peut permettre à des communes, qui n'en auraient pas les moyens sinon, de reprendre des compétences intercommunales avant leur entrée dans une grande communauté faiblement intégrée.

Une nouvelle loi pour plus de souplesse...

L'ensemble de ces considérations pèse évidemment dans la réflexion des élus locaux. Les assouplissements et améliorations juridiques apportés par "la loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes", à l'élaboration de laquelle l'Association des maires de France a joué un rôle déterminant, pourrait finir de les convaincre. La nouvelle loi apporte en effet un certain nombre de nouveautés qui retiendront sans doute l'attention de pas mal d'élus locaux.

• Avec le texte, le conseil municipal est composé, jusqu'aux prochaines élections, de l'ensemble des conseillers municipaux en fonction. Les conseillers élus en 2014 poursuivent ainsi leur mandat jusqu'à leur terme (2020), et cela sans coût supplémentaire pour la collectivité, puisque l'enveloppe des indemnités dévolues aux élus est la même. Les règles mises en place en 2010 n'apportaient pas de telles garanties.
• Les communes existantes deviennent de droit des communes déléguées. Il s'agit d'un point très important, sachant que lorsque l'on veut réformer les communes, la première crainte des élus et de la population est que leur village ou leur ville ne perde son identité.
• A la tête de la commune déléguée subsiste un maire délégué. La loi renforce sa place et son rôle. Il obtient de droit la qualité d'adjoint au maire de la commune nouvelle. En sachant que sa nomination n'entame pas le quota d'adjoints dont bénéficie la commune nouvelle en fonction de sa population. Et ce maire délégué ne fait pas de la figuration : non seulement il peut recevoir des délégations, mais il est aussi officier d'état civil et officier de police judiciaire. Il est à la tête d'un conseil municipal délégué si le conseil municipal de la commune nouvelle en prend la décision. La loi de 2010 avait déjà permis à la commune déléguée de disposer d'une mairie annexe où pourront être célébrés les mariages.
• La commune déléguée est représentée par son maire délégué au sein de la conférence municipale que le conseil municipal de la commune nouvelle crée éventuellement. Présidée par le maire de la commune nouvelle, cette instance réunit l'ensemble des maires délégués. En son sein "peut être débattue toute question de coordination de l'action publique sur le territoire de la commune nouvelle".
• La loi permet par ailleurs une meilleure prise en compte des spécificités de la commune nouvelle dans les documents d'urbanisme.
   

... sans oublier la carotte financière

La loi comporte par ailleurs des incitations financières qui vont probablement amener nombre d'élus locaux à réfléchir sérieusement au passage à la commune nouvelle. Alors que les dotations doivent baisser d'environ 30% d'ici à 2017, les communes nouvelles bénéficieront du maintien pendant trois ans des dotations forfaitaires et des dotations de péréquation verticale (notamment la dotation de solidarité rurale) que percevaient les communes fondatrices. Les bénéficiaires de cette disposition seront les communes nouvelles regroupant moins de 10.000 habitants et créées au plus tard le 1er janvier 2016, de même que celles regroupant toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'autres communes éventuelles. Les communes nouvelles dont la population sera comprise entre 1.000 et 10.000 habitants bénéficieront en plus d'une bonification de 5% de leur dotation forfaitaire.
A cette carotte s'ajoutent d'autres dispositions financières favorables. Les communes nouvelles bénéficient ainsi du remboursement de la TVA l'année même où elles ont engagé leurs dépenses d'équipement. On notera aussi que les projets d'investissement des communes nouvelles font partie des priorités de fléchage de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) dont les attributions sont décidées par les préfets après consultation des élus locaux.
Mais ces incitations doivent-elles constituer l'élément numéro un déclenchant la décision des élus locaux ? Non, répondait par exemple récemment Jacques Pélissard, ancien président de l'AMF, dans une interview au quotidien Maire-info, soulignant que la volonté des élus locaux de travailler ensemble à l'amélioration de la gestion publique locale doit primer.

Thomas Beurey / Projets publics

Référence : loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

Communes nouvelles : un appui de Mairie-conseils et de l'AMF
Les élus qui réfléchissent sur la création d'une commune nouvelle trouveront auprès de Mairie-conseils, service de la Caisse des Dépôts, et sur le site www.mairieconseils.fr :
- le 02 38 79 97 97 02 38 79 97 97, service de renseignements téléphoniques gratuit : des juristes répondent oralement aux questions, avec possibilité de poser vos questions par mail.
- une vidéo de 16 minutes, avec le témoignage d'élus ayant créé une commune nouvelle. Un CDRom (en prêt d'un mois) pour lancer le débat dans les réunions publiques (utile dans les zones qui n'ont pas le haut débit !).
- une journée d'information et d'échanges à Paris le 22 mai.
- des réunions dans les territoires pour apporter une information à un nombre important de maires, adjoints et conseillers municipaux. Plusieurs projets de communes nouvelles pouvant se regrouper le même jour.
- un bouquet d'expériences sur des communes nouvelles existantes, avec leurs chartes en pièce jointe (lorsqu'elles existent).

Ils trouveront auprès de l'AMF, au 01.44.18.51.90 01 44 18 51 90 et sur le site www.amf.asso.fr
- un service d'information et de conseils
- la réalisation de simulations financières
- des documents de synthèse
- une foire aux questions (FAQ) en ligne.
 

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