Logement - Cessions de terrains de l'Etat : la décote "Duflot" n'a décidément plus la cote

L'Assemblée nationale a adopté, le 18 juin, une résolution "pour un usage plus proportionné et pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l'Etat". Celle-ci avait été déposée par Jean-Paul Mattei, député (Mouvement démocrate et apparentés) des Pyrénées-Atlantiques, rapporteur du compte d'affectation spéciale "Immobilier de l'Etat" dans le cadre de la procédure budgétaire, et président du Conseil de l'immobilier de l'Etat depuis janvier dernier suite à un arrêté du ministre de l’Action et des Comptes publics.
Instauré par la loi Duflot du 18 janvier 2013 (loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social), le mécanisme de la décote devait "doter les pouvoirs publics d'un nouvel instrument susceptible de leur permettre de répondre à la crise du logement" que traversait alors la France.
Le dispositif de la décote est toujours d'actualité, puisque l'article 6 du projet de loi Elan (portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique) introduit deux "évolutions bienvenues" en étendant la décote aux opérations d'accession sociale à la propriété, tout en conditionnant la décote du foncier à la livraison des logements dans un délai de cinq ans pour les terrains de moins de cinq hectares. Ces deux dispositions avaient été proposées dans le texte initial du gouvernement (voir notre article ci-dessous du 20 avril 2018) et n'ont pas été amendées en première lecture par les députés.

Des résultats en-deçà des ambitions initiales

Selon les prévisions initiales du gouvernement de l'époque, la décote "Duflot" devait permettre la construction de 110.000 logements entre 2012 et 2016, ainsi que la cession de 224 sites, propriétés de l'Etat ou de ses opérateurs, rappelle Jean-Paul Mattei. En février 2017, le rapport officiel sur "la mise en oeuvre du dispositif de mobilisation du foncier public d'Etat en faveur du logement" rendait compte de 69 terrains cédés sur l'année 2016, et 36 en passe de l'être (pour l'année 2017), équivalant à 12.000 logements programmés dont 55% de logements sociaux (voir notre article du 9 février 2017). Un résultat somme toute pas si ridicule, surtout si on y ajoute les 70 terrains cédés en 2015 (voir notre article du 18 février 2016). Mais un récent référé de la Cour des comptes recensait 69 opérations réalisées entre 2013 et 2016, permettant la construction "d’environ 6.700 logements" (voir notre article du 23 janvier 2018), laissant supposer qu'aucune des 36 promesses de vente faites en 2016 n'aurait débouché en 2017 et que les terrains cédés en 2015 étaient comptabilisés aussi sur l'année 2016.
Selon les sources de Jean-Paul Mattei citées en appui de sa proposition de résolution : "En février 2018, on dénombrait 7.798 logements construits ou programmés, dont 5.868 logements sociaux, et 85 cessions avaient été réalisées, avec un taux global de décote de 58% correspondant à un montant de moindres recettes estimé à un peu moins de 130,81 millions d'euros." 
Bref, quelles que soient les données affichées, les résultats semblent loin du compte. CQFD.

... pour un coût parfois exorbitant

Dès lors, au regard de ces résultats, la décote se révèle très coûteuse pour les finances publiques. Même si "la décote a pu permettre la réalisation de projets qui n'auraient pu aboutir sans la cession de bâtiments ou terrains de l'Etat à un prix inférieur à leur valeur vénale", les analyses réalisées par la Cour ou par le Parlement "montrent souvent une mobilisation de moyens très coûteuse et parfois disproportionnée au regard du nombre de logements sociaux réalisés", estime Jean-Paul Mattei.
Parmi les critiques formulées à l'encontre du mécanisme de la décote figurent ainsi "les lourdeurs et la complexité de ce dispositif" - et notamment le principe des listes régionales -, mais aussi "l'opportunité même du choix de l'Etat de consentir une décote dans le cadre d'opérations conduites par certaines collectivités locales". En effet, "ce mécanisme peut aboutir à accorder une subvention exorbitante à des collectivités disposant de réserves foncières propres".

"Nous sommes sans doute allés trop loin"

Des critiques appuyées en séance publique par Eric Woerth, président (LR) de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée, qui considère que "le dispositif de la décote [...] n'a pas démontré toute sa pertinence". Un avis partagé également par Joël Giraud, le rapporteur général (LREM) de la commission, pour qui "ce dispositif, créé par la loi Duflot, n'a pas eu l'effet escompté [...] et n'a pas permis le choc d'offre annoncé".
Au final, seul Olivier Dussopt, le secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics, s'est fait l'avocat - très modéré - de la décote. Il a rappelé que des "raisons objectives" expliquent l'absence du choc de l'offre attendu : le fait que les cessions immobilières de l'Etat ne représentent que 0,1% de l'ensemble des transactions immobilières en France ou encore le fait que "la moitié des biens proposés par l'Etat, et à ce titre inscrits sur les listes régionales, sont localisés dans des zones dans lesquelles il n'y a pas de tension foncière, et trouvent rarement preneurs". Il ne reprend pas l'excuse formulée à plusieurs reprises par Thierry Repentin lorsqu'il était chargé de cette mission, à savoir le manque d'enthousiasme des ministères à "brader" leur patrimoine pour une cause (le logement) qui n'entrait pas dans leur mission.
Au final, Olivier Dussopt estime que les défauts du dispositif l'emportent. Il cite en exemple des opérations à Paris où "la décote a atteint 100.222 euros par logement social" - allusion à la transformation en logements de l'ancienne bibliothèque de l'Institut national des langues et civilisations orientales (Inalco), située rue de Lille dans le septième arrondissement de Paris et "particulièrement peu adaptée à ce type de transformation". Exemple qui lui fait dire que "nous sommes sans doute allés trop loin". Et de citer Jean-Louis Dumont, "le président de l'Union sociale pour l'habitat" (NDLR : et président du Conseil de l'immobilier de l'Etat avant Jean-Paul Mattei), qui "s'en est fait l'écho en invitant à une meilleure allocation des aides de l'Etat en faveur du logement social".

Revoir le dispositif pour améliorer l'efficacité

Le secrétaire d'Etat s'est donc montré "très favorable" à la résolution, qui "propose plusieurs pistes d'amélioration de ce dispositif de décote, non pour l'affaiblir, mais pour en améliorer l'efficacité".
En pratique, la résolution adoptée le 18 juin rappelle l'attachement de l'Assemblée nationale "à une juste valorisation du parc immobilier de l'Etat et à un financement équilibré de l'effort national en faveur du logement". Elle estime nécessaire de mieux examiner les circonstances et conditions dans lesquelles le recours à la décote peut être de droit. Pour éviter les phénomène apparus dans certains territoires et les coûts excessifs sur Paris et les grandes villes, elle "encourage le gouvernement à réviser le dispositif réglementaire fixant les critères de calcul et les plafonnements de la décote, en prenant davantage en considération les réserves foncières dont disposent les collectivités territoriales ou établissements publics, ainsi que le coût moyen de construction des logements sociaux dans une aire urbaine donné".
Enfin, la résolution invite le gouvernement à "favoriser l'établissement d'un véritable contrôle financier a posteriori des opérations ayant donné lieu à la cession de biens immobiliers de l'Etat avec décote, afin de s'assurer de la juste part des fonds propres des promoteurs ou aménageurs dans l'équilibre financier de ces opérations".

Référence : résolution pour un usage plus proportionné et pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l'Etat (adoptée par l'Assemblée nationale le 18 juin 2018).