Risques - Un rapport dresse un bilan critique des programmes d'action de prévention des inondations
Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) vient de mettre en ligne sur son site un rapport d'évaluation à mi-parcours des programmes d'action de prévention des inondations (Papi). Après les événements dramatiques survenus dans la Somme et dans l'Aude, notamment, le ministère de l'Ecologie a lancé en 2002 un appel à projets qui visait à promouvoir des programmes d'action intégrés. Ce lancement reposait sur une circulaire du 1er octobre 2002 de la ministre de l'Ecologie précisant les modalités de sélection des projets ainsi que le calendrier.
Une quinzaine de projets devaient être concernés au départ mais au final, plus de cinquante ont été retenus, "de qualité très variable", souligne le rapport du CGEDD. "Certains concernent des programmes bien conçus qui auraient été lancés de toute façon sans l'appel à projets, d'autres à l'extrême des programmes montés à la hâte pour profiter des opportunités de financement offertes, alors que la procédure d'appel à projets devait correspondre à une démarche de démonstration des nouvelles orientations de la politique de prévention des inondations (ralentissement dynamique et réduction de la vulnérabilité des biens)", note le CGEDD.
Peu d'interventions pour réduire la vulnérabilité des biens
Les structures les plus aptes à répondre à l'appel à projets sur les Papi ont été les structures de coopération des collectivités qui avaient déjà élaboré un projet global pour l'eau (Sage ou contrat de rivière) et les acteurs locaux les plus mobilisés ont été sans surprise ceux ayant connu des inondations, voire des catastrophes. Autre constat du CGEDD : "la volonté d'une démarche intégrée, même conventionnée, n'accélère pas l'approbation des documents de prévention réglementaires". Ainsi, l'élaboration des plans de prévention des risques d'inondations (PPRI) par les services de l'Etat en association avec les collectivités concernées se heurte toujours à de nombreuses difficultés alors que le rapprochement entre Papi et PPRI devrait être nettement renforcé, estime le CGEDD. Les Papi ne conduisent pas non plus à une meilleure prise en compte du risque inondation dans les documents d'urbanisme.
Le rapport du CGEDD regrette aussi que les actions de communication prévues dans les Papi restent trop générales et pas suffisamment ciblées sur l'information préventive. En outre, les interventions visant à réduire la vulnérabilité des biens des particuliers comme des entreprises sont restées embryonnaires car faiblement dotées, alors qu'elles figuraient comme des objectifs phares des Papi. Enfin, le rapport pointe l'absence d'études économiques évaluant les enjeux et justifiant les investissements proposés par les Papi.
Transposer au plus vite la directive inondations
Malgré tout, la procédure n'est pas sans résultats. "L'appel à projets a permis d'accélérer dans certains bassins l'engagement de maîtres d'ouvrage pour réaliser ce type de programmes, ce qui était un des buts recherchés, fait remarquer le CGEDD. Elle a également permis d'expérimenter une démarche confortée par le législateur avec la loi sur les risques de juillet 2003". Depuis le lancement des Papi, le Parlement européen et le conseil des ministres de l'Union ont adopté le 23 octobre 2007 une directive relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation définissant la stratégie que doivent adopter les Etats membres.
Dans ce nouveau contexte, le CGEDD recommande de solder les conventions Papi en l'état, en respectant les engagements financiers actés dans les conventions signées avec les maîtres d'ouvrage et dans les contrats de projet Etat-régions et de "programmer le financement des actions relevant de l'Etat, comme les crédits d'intervention, selon les procédures habituelles (intégration de la programmation des crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs dans le dialogue de gestion budgétaire)".
Il propose aussi de lancer sans tarder la transposition et la mise en oeuvre de la directive européenne en s'appuyant, comme elle le préconise, sur les outils déjà mis en place pour l'application de la directive cadre sur l'eau (Sdage, Sage). Les Sdage devraient donc délimiter les bassins justifiant de plans de gestion des risques d'inondation en fonction des enjeux identifiés et les Sage intégrer dans leurs programmes d'action sur 10 ans ces plans spécifiques. "Ces programmes prévisionnels de moyen terme pourraient alors faire l'objet d'une politique contractuelle à plus court terme qui prendrait la forme d'une procédure de labellisation à l'instar de celle des contrats de rivières", avance le CGEDD. Dans un souci de cohérence des politiques contractuelles, il préconise d'articuler les futurs plans de gestion des inondations avec les autres outils comme les contrats de rivière pour éviter les doublons dans la gestion des cours d'eau. Enfin, si le principe des Papi était maintenu, il faudrait mettre en place une procédure spécifique de labellisation fondée sur l'avis d'une instance d'évaluation externe. "Cette labellisation qui ouvrirait la voie à la contractualisation avec l'Etat, reposerait sur un cahier des charges strict qui pourrait reprendre les critères des circulaires de 2002 et 2005 en mettant davantage l'accent sur la réduction de vulnérabilité des biens exposés et une meilleure prise en compte du risque inondation dans les documents d'urbanisme, Scot et PLU, qui sont les deux points faibles des Papi actuels", conclut le rapport.
Anne Lenormand
