RER métropolitains : l’Assemblée adopte un texte pour accélérer leur déploiement dans une dizaine de villes

La proposition de loi présentée par le député des Bouches-du-Rhône Jean-Marc Zulesi (Renaissance) visant à organiser la mise sur pied d’au moins une dizaine de RER métropolitains, nommés "services express régionaux métropolitains" (Serm), dans un délai de dix ans, a été adoptée, en première lecture à l’Assemblée ce 16 juin, sans difficulté, malgré les inquiétudes exprimées par l’opposition sur le financement de ce déploiement, souhaité par le Président de la République.

Au coeur du dispositif, la Société du Grand Paris (SGP), l’établissement public qui a construit le métro du Grand Paris Express, que le texte prévoit de rebaptiser "Société des grands projets" avec des missions élargies, et qui pourra intervenir dans la maîtrise d’ouvrage des nouvelles infrastructures, voire s’occuper de petites lignes sur lesquelles aucun train n'a circulé depuis cinq ans. L’ossature ferroviaire restera la "clé de voûte" du dispositif, qui vise entre autres la mise en place de services de transport routier (cars express), ainsi que la création ou l’adaptation de gares ou pôles d’échanges multimodaux. "En aucun cas nous ne remettons en cause l’expertise de SNCF Réseau ou de SNCF Gares & Connexions", a cependant insisté le rapporteur Jean-Marc Zulesi, à l'initiative d'un texte qui va permettre, selon lui, "d’accélérer le développement des mobilités du quotidien, afin de désenclaver les territoires et d’offrir à nos concitoyens de nouvelles offres de mobilités, adaptées et décarbonées".

Les villes retenues ne sont pas précisées à ce stade, mais des projets sont en cours à Lille, Bordeaux ou Grenoble. Le premier RER hors Île-de-France mis en place autour de Strasbourg, avec la promesse de 800 trains supplémentaires par semaine dès le mois de décembre, a connu quant à lui un démarrage difficile. "À l’inverse d’une cote mal taillée qui s’appliquerait depuis Paris à chaque territoire", le ministre chargé des Transports, Clément Beaune, voit dans cette proposition de loi "un projet de liberté, de différenciation et de flexibilité (…), qui prévoit que les collectivités locales élaborent leur propre projet, qui sera validé et soutenu financièrement par l’État". Il a d’ailleurs promis "une équipe spécifique" au ministère "pour accompagner les collectivités" dès la rentrée. 

Définition des services express régionaux métropolitains

L'ajout en séance d’un objectif de désenclavement des territoires "périurbains et ruraux", devrait permettre de mieux prendre en considération l’aspect territorial. Un amendement du groupe LFI - adopté contre l’avis du rapporteur et du gouvernement - élargit en outre le déploiement des Serm aux groupements d’EPCI, organisés autour d’une ou plusieurs agglomérations de plus de 100.000 habitants, et dans les agglomérations déjà pourvues d’étoiles ferroviaires, "afin de sortir d’une logique de métropolisation". Les projets de Serm "prennent en compte les enjeux liés au développement du fret ferroviaire", précise également le texte au terme d’un amendement GDR sous-amendé par le rapporteur. En commission, l’article 1^er avait été complété pour prévoir que les Serm font l’objet d’une concertation préalable entre l’État, la région, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et, le cas échéant, les gestionnaires d’autoroutes et de voies routières express. Le rapporteur a souhaité ajouter en séance les départements à cette concertation préalable. Le renvoi à un décret en Conseil d’État pour préciser la définition et les conditions d’application des Serm a quant à lui été supprimé (amendements identiques LR et RN). 

Mise en place du billet unique 

Des amendements identiques ont été adoptés pour la mise en place d'un billet unique permettant de combiner différents modes de transports collectifs publics (train et bus par exemple) dans le périmètre d'un Serm. Un sujet déjà discuté à l’occasion de l’examen de la Loi d'orientation des mobilités (LOM) partagé avec conviction par le ministre délégué. À cette fin, le texte prévoit que ces services devront être mis en œuvre dans des conditions garantissant à la fois "l’interopérabilité des services d’information des voyageurs et de billetique". 

Un financement à clarifier

Le texte prévoit désormais que la proposition élaborée par les collectivités en vue d’obtenir le statut de Serm devra comprendre un plan de financement, permettant de s’assurer la bonne prise en compte des différents coûts (investissements et exploitation), à la suite du vote d'amendements du rapporteur et des Ecologistes.  Un gage de réflexions préalables sur les financements associés, qui peuvent notamment prendre la forme de protocoles de financement lorsque plusieurs financeurs sont concernés.

La stratégie de financement de SGP associe recours massif à l'emprunt et fiscalité affectée. "Les réseaux de transport, notamment ferroviaire, ne pourront pas être améliorés en comptant uniquement sur les collectivités et le couple endettement-taxes locales affectées", a souligné Pierre Vatin (LR). "La base fiscale de nos régions n'est pas la même que l’Ile-de-France", a également appuyé Gérard Leseul (PS). Et  de fait, la proposition de loi "ne prévoit aucune trajectoire budgétaire claire", a t-il déploré. Le groupe Ecologistes a lui aussi regretté "que la coquille reste encore bien vide" appelant à une "loi de programmation des infrastructures pour les mobilités de demain". L’idée est en germe, a assuré le ministre, qui se dit prêt à réfléchir avec les représentants de tous les groupes politiques de l’Assemblée nationale et du Sénat" si un chemin existe pour le concrétiser".

Pour rappel, un plan de 100 milliards d'euros pour le ferroviaire d’ici à 2040, a été annoncé en février. Dans l’enveloppe de 8,6 milliards d’euros pour le volet "mobilités" des contrats de plan État-région (CPER) portant sur la période 2023-2027 (voir notre article du 7 juin 2023), 800 millions d'euros (soit 10%) sont déjà fléchés vers la première phase des Serm. "L’expérience mitigée du RER de Strasbourg, pour lequel la SNCF a sous-estimé les exigences de service, doit servir d’exemple", a relevé Pierre Vatin. Maigre apport des discussions en séance : l’exécutif devra remettre un rapport annuel faisant état de l'engagement financier de l’État en faveur des projets de Serm (article additionnel après l’article 5 ter défendu par David Valence / Renaissance). Un autre rapport (amendements identiques des groupes Horizon et LR) analysera l’évolution qui pourrait être envisagée en matière de tarification de l’infrastructure ferroviaire au regard du développement des Serm. Enfin, un troisième s’intéressera au coût des trains techniques relatifs au développement des Serm et des solutions alternatives à leur circulation, en particulier la nuit. 

Convention de suivi entre les maîtres d’ouvrage, l’État et les AOM

Le gouvernement a souhaité améliorer la coordination entre les différents maîtres d’ouvrage d’un projet de Serm. Pour ce faire, le texte prévoit que les maîtres d’ouvrage constituent un groupement d’intérêt public (GIP) ou tout autre structure locale de coordination. Ce groupement veille à la bonne articulation des interventions de ses membres, ainsi qu’au respect des coûts et du calendrier des projets d’infrastructures. L’amendement précise que la convention de suivi prévue à l’article 1er bis est signée par le GIP ou la structure locale de coordination d’une part, et par l’État et les AOM d’autre part. 

Compétence de la Société des grands projets (SGP)

Autre ajout en séance (au terme d’amendements identiques du gouvernement et du rapporteur), la Société des grands projets (SGP) aura la possibilité d’intervenir en amont, au stade de la conception, c'est-à-dire dès la préparation de la proposition de Serm par la collectivité. À l’article 2, les différents champs d’intervention de la SGP sont également mieux identifiés à savoir : les infrastructures nouvelles du réseau ferré national et les lignes qui ne sont pas ouvertes à la circulation de voyageurs ou de fret depuis cinq années (sur décision du ministre) ; les projets de création ou d’extension d’infrastructures de transport public urbain ou périurbain de personnes, en particulier le transport guidé (sur décision des collectivités). L’amendement du rapporteur restreint toutefois le champ de cette dernière disposition (qui concernait initialement l’ensemble du territoire) aux projets prévoyant au moins une correspondance avec l’une des gares ferroviaires situées à l’intérieur du périmètre du Serm.

Ont en outre été clarifiées les modalités techniques d’intervention de la SGP sur le réseau ferré national et les gares, pour le compte de l’État, jusqu’à réception des ouvrages et les conditions d’attribution, par l’État, de ces ouvrages à SNCF Réseau ou sa filiale Gares & Connexions.

Pour "apaiser les inquiétudes", le rapporteur a également défendu un amendement visant à assurer que la SGP "veille au respect des objectifs de coûts et du calendrier des projets" qu’elle finance par l’emprunt. Un amendement LR complète le rapport annuel relatif à l’évolution des dépenses et des ressources de la SGP concourant à l’accomplissement des missions, prévu à l’article 2, par une étude sur les effectifs de la SGP et le degré de recours aux prestataires externes.

Deux articles additionnels ont été ajoutés à l’initiative de députés Renaissance. L’un visant à fixer les niveaux sonores maximaux admissibles pour la rénovation ou la création d’une nouvelle infrastructure dans le cadre du développement des Serm. L’autre pour prévoir la consultation des conseils de développement (obligatoires dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants) sur les futurs projets Serm. 

Adoptée à l’unanimité par les 25 députés votants (la gauche et le RN s’étant majoritairement abstenus), la proposition de loi doit désormais être discutée au Sénat, selon une procédure accélérée.