Logement social - Réforme des APL : le gouvernement et la Fédération des ESH trouvent un accord

Valérie Fournier, la présidente de la Fédération des ESH (Entreprises sociales pour l'habitat) a signé, le 13 décembre, un protocole d'accord avec Jacques Mézard, le ministre de la Cohésion des territoires - en charge du Logement -, et Gérald Darmanin, le ministre de l'Action et des Comptes publics. Avec 2,1 millions de logements, les ESH - autrement dit les bailleurs sociaux privés - représentent environ 40% du parc locatif social. Le même jour, le gouvernement a également trouvé un accord avec la Fédération des Sacicap (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété), qui regroupe 56 SA d'Hlm.

Un coin dans l'unité du mouvement HLM

La Fédération des ESH, comme celle des Sacicap (sous l'intitulé Procivis-UES-AP) fait partie des cinq fédérations membres de l'Union sociale de l'habitat (USH). En pleine conférence de consensus (voir notamment notre article ci-dessous de ce jour), cette signature introduit un coin dans le front, jusqu'alors uni, des bailleurs sociaux, la Fédération nationale des offices publics de l'habitat (OPH) et les Coopératives HLM (Coop'HLM) - de même que l'USH elle-même - restant opposées à la réforme.
Le protocole signé le 13 décembre est très proche du dernier état d'avancement des négociations sur la réforme des APL, le gouvernement ayant toutefois concédé quelques aménagements. Le protocole prévoit ainsi que l'accord "s'articule autour de cinq éléments" : la réforme structurelle du secteur du logement social, la baisse progressive sur trois ans de la dépense des APL dans le parc social, l'accompagnement par la péréquation, l'accompagnement par un soutien financier à l'exploitation et à l'investissement, ainsi que par la restructuration du secteur et, enfin, le financement de l'Anru.

800 millions de baisse en 2019, au lieu de 1,2 milliard

Sur la baisse progressive de la dépense d'APL - compensée par une réduction des loyers -, le protocole d'accord reprend pour partie l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018, qui prévoyait une baisse de 800 millions d'euros en 2018, de 1,2 milliard en 2019 et de 1,5 milliard en 2020. Mais le texte de l'accord porte, pour l'année 2019, la mention manuscrite de 800 millions d'euros, au lieu de 1,2 milliard prévu par l'article 52, ce qui correspond à une concession du gouvernement, même si l'objectif 2020 reste de 1,5 milliard. L'article 52 devrait donc être modifié en conséquence lors de la seconde lecture du PLF. Le protocole précise par ailleurs que "pour les locataires, la baisse de l'APL ne doit en aucun cas être supérieure à la baisse du loyer : ainsi le pouvoir d'achat des locataires du parc social ne sera pas entamé".
La baisse de 800 millions d'euros dès 2018 sera complétée par le relèvement de 5,5% à 10% de la TVA sur les opérations réalisées par les bailleurs sociaux (cumulée avec une réduction du délai de liquidation entre un et six mois), avec pour objectif "d'atteindre un quantum de 700 millions d'euros par an minimum".
Le protocole d'accord prévoit une clause de revoyure à la fin 2018 "à l'issue d'un bilan de la première étape de mise en œuvre de la réforme, ainsi que fin 2019 et 2020 pour l'ensemble du périmètre de l'accord, et notamment concernant le taux de TVA" (la question étant de savoir s'il reviendra à 5,5%).

700 millions d'euros d'aides en compte d'exploitation en 2018

Du côté de l'accompagnement, le protocole d'accord prévoit notamment "des mesures visant à compenser les pertes d'exploitation liées à la baisse des loyers", à hauteur d'environ 700 millions d'euros en compte d'exploitation dès 2018. S'y ajouteront environ 300 millions d'euros dès 2018 et "davantage les années suivantes" pour "soutenir l'investissement et [...] accompagner les transformations du secteur", notamment via six milliards d'euros de prêts à taux fixe ou à taux zéro.
Le gouvernement met également en avant des mesures déjà prises, comme la reconduction du PTZ (prêt à taux zéro) ou la prolongation sur quatre ans (2018-2022) de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) sur les nouveaux logements sociaux (voir nos articles ci-dessous du 9 octobre et du 20 novembre 2017).

Restructuration : "le lien avec les territoires sera maintenu"

Sur la "réforme structurelle" de l'organisation du logement social, le protocole prend soin de préciser que "le lien avec les territoires sera maintenu" et entérine déjà différents points, comme la fixation, par la future loi logement (voir notre article ci-dessous du 12 décembre 2017), d'un objectif quantifié. D'ici à 2020, "tous les bailleurs sociaux gérant un nombre de logements inférieur à un seuil à déterminer devront soit fusionner avec d'autres pour atteindre ce seuil, soit être adossés à un groupe dont le seuil est, lui aussi, à déterminer". Le protocole prévoit toutefois d'ores et déjà des possibilités d'exceptions pour "conserver un lien avec les territoires et veiller à ne pas avoir de territoires en déshérence, sans opérateur HLM".
Dans le même objectif de restructuration du secteur, l'accord fixe un objectif d'un minimum de 20.000 ventes annuelles de logements sociaux (à contractualiser dans les conventions d'utilité sociale), une simplification du cadre juridique ou encore une "réforme de la politique des loyers" (avec expérimentations sur différents territoires et l'étude d'une possibilité de relèvement du supplément de loyer de solidarité).
Enfin, vis-à-vis de l'Anru, le protocole d'accord prévoit que "les bailleurs sociaux financeront, à compter de 2018 et à hauteur de deux milliards d'euros, le doublement du financement du nouveau programme de rénovation urbaine (NPRU), porté de cinq à dix milliards d'euros sur la totalité dudit programme". Ce financement interviendra dès 2018 "par un cofinancement HLM sur la durée du programme de 130 millions d'euros par an".

USH et OPH restent opposés au protocole, malgré des "points d'accord"

Si le gouvernement, dans un communiqué commun de Jacques Mézard et Gérald Darmanin, se félicite d'"un accord qui définit le cadre d'une réforme en profondeur et historique du secteur du logement social tout en engageant une baisse de la dépense", Valérie Fournier estime, pour sa part, avoir "limité la casse". Pointant un certain nombre d'avancées, la présidente de la Fédération des ESH rappelle que "nous étions favorables au projet alternatif de l'USH que nous avons présenté collectivement hier, mais que le gouvernement a refusé. Même si nous ne sommes pas forcément d'accord avec la séquence qui nous est proposée, ni la méthode, nous sommes des outils de la politique du logement".
En revanche, l'opposition à l'accord est tranchée du côté de la Fédération des OPH. Son président, Alain Cacheux, estime ainsi que "ce protocole est inacceptable et nous ne le signerons pas". Il considère aussi qu'"une signature séparée, hors USH, n'a pas de sens", mais souhaite néanmoins "continuer de discuter, via le mouvement HLM, avec le Premier ministre". De son côté, Jean-Louis Dumont, le président de l'USH, estime qu'"il y a dans le texte proposé par le Premier ministre, bien sûr, des points d'accord". Mais, malgré "des aménagements au projet initial - progressivité de la ponction, aménagements financiers permettant de soutenir l'investissement par le recours à des prêts financés notamment par la Caisse des Dépôts -, l'USH ne peut que constater le maintien de la baisse des APL et la mise en place d'une réduction de loyer de solidarité [qui] n'aura pas des effets identiques pour les différentes familles et les différents types d'organismes ; c'est pourquoi l'Union ne peut en être signataire".