Rapport Bernasconi : la participation citoyenne au secours de la démocratie locale

Les Français retrouveront confiance dans la vie démocratique à condition notamment que les démarches de "démocratie participative et délibérative" qui leur permettent d'être davantage associés aux décisions publiques soient renforcées à l'échelon local. C'est la conviction de l'ancien président du Conseil économique, social et environnemental (Cese) Patrick Bernasconi. Il vient de remettre au Premier ministre le rapport sur le développement de la participation citoyenne que ce dernier avait commandé entre les deux tours des élections régionales et départementales de juin dernier, marquées par des records d'abstention.

Consultation des électeurs, droit de pétition local, référendum local… au cours des trente dernières années, la boîte à outils de la démocratie locale s'est étoffée. Mais, les lois sont restées "au milieu du gué" et la participation citoyenne à l’échelon local repose beaucoup sur "la motivation des élus", regrette l'ex-président de la Fédération nationale des travaux publics (FNTP). Pour "consacrer un véritable droit de pétition local", il n'exclut pas la piste d'une révision constitutionnelle. Par ce biais, les "habitants" et non plus seulement les "électeurs" auraient le droit d'"obtenir" et non plus seulement de "demander", comme c'est le cas aujourd'hui, l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d’une question relevant de la compétence de celle-ci.

Conventions locales de citoyens, référendum local d'initiative partagée…

Pour développer à l'échelle locale les conventions de citoyens tirés au sort, il est proposé de leur "donner un cadre juridique". L'auteur du rapport propose de confier l'initiative de leur création à la collectivité et - nouveauté - aux citoyens, à condition que ces derniers parviennent à réunir les signatures d'un dixième des électeurs. L'assemblée délibérante de la collectivité aurait l'obligation d'examiner les travaux de la convention de citoyens et de formuler les suites qu'elle entend y donner. Après la convention citoyenne sur le climat réunie par l'exécutif, des collectivités, comme la ville de Nancy ou la région Occitanie, avaient choisi d'initier ce type de consultation pour leur propre territoire.

Autre proposition : donner aux électeurs la possibilité de "proposer" l'organisation d'un référendum local, alors qu'aujourd'hui seul l'exécutif d'une collectivité dispose de cette faculté. Ainsi, "un cinquième des électeurs de la collectivité" pourrait proposer à l'assemblée délibérante de cette collectivité de soumettre à référendum local "tout projet d'acte relevant des attributions de cette assemblée, à l'exception des projets d'acte individuel". Ce référendum local d'initiative partagée permettrait de "revitaliser" la pratique du référendum local, qui reste peu utilisée et mobilise souvent peu les électeurs.

Toujours pour muscler la participation des habitants, il est recommandé d'étendre ce droit aujourd'hui prévu pour la seule commune à "l'ensemble des collectivités territoriales". En outre, il est prévu de "donner un cadre législatif sécurisé aux budgets participatifs", en "conservant la souplesse" de ce dispositif, qui voit les citoyens désigner les projets auxquels est affectée une enveloppe budgétaire dédiée de la collectivité.

Former les élus et les fonctionnaires

Le bilan des différentes instances de consultation locale - conseils de quartiers, conseils de développement, conseils de jeunes… - paraît très mitigé aux yeux de l'ancien président du Cese. "Du fait de leur caractère obligatoire et de leur formalisme", elles "ne sont pas en mesure, en l’état, de répondre au déficit démocratique ressenti par les citoyens". La consultation des citoyens à l'occasion de la conduite d'un projet par la collectivité lui semble préférable à la consultation d'une instance. D'ailleurs, il préconise de rendre obligatoire pour les collectivités et les intercommunalités de plus de 10.000 habitants l'association des citoyens avant la mise en œuvre d’un projet d’aménagement ou d’une politique publique "d’envergure".

L'ensemble des réformes préconisées seraient accompagnées d'une évolution de la Commission nationale du débat public (CNDP), instance aujourd’hui centrée sur la participation dans le domaine de l'environnement et de l'aménagement du territoire. Celle-ci deviendrait "une véritable Haute Autorité de la participation citoyenne (HAPC) à vocation transversale". L'une de ses missions serait d'apporter un soutien méthodologique aux collectivités locales lors de l'organisation de consultations. Des représentants des différentes associations d'élus locaux siégeraient au sein du collège de cette instance.

Pour faire émerger une véritable "culture de la participation citoyenne" dans les collectivités locales, encore trop peu développée selon Patrick Bernasconi, il est recommandé de mieux former les élèves de l'Institut national des études territoriales (Inet) lors de leur scolarité, ainsi que les élus locaux au moment de leur formation continue.

Grandes consultations nationales

Tirant le bilan du Grand Débat national organisé lors de la crise des "gilets jaunes" et de la convention citoyenne pour le climat, Patrick Bernasconi estime que de tels exercices peuvent "améliorer la qualité des décisions prises par le gouvernement et la représentation nationale". Il préconise donc d'institutionnaliser ce type d'expérience. Le gouvernement et le Parlement auraient la faculté d'initier un "cycle délibératif national" sur "des questions relatives aux grandes transitions et tout sujet relatif aux questions de société ou à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation". Un "grand débat national à caractère participatif" et des travaux confiés à des électeurs tirés au sort seraient ainsi lancés, et supervisés par la HAPC. Les propositions formulées par les citoyens n'auraient pas de caractère décisionnaire.

S'agissant du référendum d'initiative partagée à l'échelle nationale, Patrick Bernasconi juge pertinentes les modifications que prévoyait le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique déposé en 2019, notamment l'abaissement du seuil d'électeurs nécessaire (de 4,7 millions à 1 million).