Décrets d'attribution - Quels territoires ministériels pour les collectivités ?

Les décrets d'attribution des membres du gouvernement Philippe ont été publiés au journal officiel du 25 mai. Des décrets accompagnés d'une circulaire dans laquelle le Premier ministre appelle ses collègues fraîchement nommés à appliquer "sans délai" une "méthode de travail renouvelée" afin que l'action gouvernementale réponde à "une triple exigence d'exemplarité, de collégialité et d'efficacité". "L'objectif est de revenir à un fonctionnement marquant l'autorité de l'Etat et prenant en compte le long terme", souligne Edouard Philippe.
Sur la collégialité, la circulaire appelle entre autres à éviter "l'excès de demandes d'arbitrage" de Matignon, et "une fois les arbitrages rendus" à les appliquer avec "loyauté". "Chaque membre du gouvernement pourra voir les décisions prises être plus ou moins proches de ses positions initiales. Mais une fois cette décision prise, il doit en être pleinement solidaire", prévient le Premier ministre, réclamant aussi "la discrétion" des ministres et de leurs équipes.
Au chapitre de l'efficacité, il demande notamment aux ministres "un projet de feuille de route pour les années à venir" à remettre pour le 15 juin, afin d'élaborer le programme de travail qu'il exposera dans sa déclaration de politique générale. "Je ferai tous les six mois le point avec vous sur la mise en oeuvre de ce programme et de ces feuilles de route" et "vous examinerez avec vos directeurs d'administration centrale la bonne réalisation des objectifs que vous leur aurez fixés", précise le chef du gouvernement.

Cohésion des territoires, du rural à l'urbain

"Derrière cohésion des territoires, il y a l'aménagement du territoire, les collectivités locales, le logement et la ville", avait assuré Richard Ferrand le 18 mai, au lendemain de sa nomination. Trois des items cités ce jour-là par le ministre de la Cohésion des territoires ne posent guère question à la lecture de son décret d'attribution : aménagement du territoire, logement et ville. En notant d'emblée qu'au logement vient s'adjoindre l'urbanisme.
Le fil rouge de ce portefeuilles multicarte confié à Richard Ferrand est défini en ces termes : il s'agira pour lui d'élaborer et de mettre en œuvre "la politique du gouvernement en matière de développement et d'aménagement équilibrés de l'ensemble du territoire national et de solidarité entre les territoires" et de veiller "à l'accompagnement des territoires dans leur développement et à la réduction des inégalités territoriales".
Jusqu'à ce que le terme d'aménagement du territoire fasse son retour, début 2016, dans le vocable gouvernemental, on lui avait auparavant préféré ceux d'"attractivité", de "développement", de "compétitivité" ou d'"égalité" des territoires. Avec la "cohésion des territoires", tout se passe comme si ces diverses nuances pouvaient désormais cohabiter. Le décret évoque ainsi à la fois "les initiatives en faveur de la cohésion économique et sociale des territoires, de leur attractivité et du développement économique", les "politiques d'innovation, de soutien à l'investissement", les "transitions écologique et numérique des territoires"... et, de manière plus classique, les "instruments et outils contractuels d'aménagement du territoire" et "les initiatives favorisant l'accès des services aux publics", y compris en matière "d'accès aux structures sanitaires et médicosociales". Développement et "mise en valeur" des "espaces ruraux, de montagne et littoraux" sont également cités.
Ce devrait être aussi le retour du "comité interministériel à l'égalité des territoires" qui, depuis 2014, avait laissé place à un "comité interministériel aux ruralités". Retour, de même, du comité interministériel des villes (CIV) qui, ces dernières années, avait évolué vers un "comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté" (Ciec).
Côté urbain, le ministre se voit associé au "développement de la région capitale" – y compris à travers la Société du Grand Paris – et, plus globalement, au "développement des métropoles".

A chaque élection présidentielle, à chaque recomposition de gouvernement, les élus et professionnels des banlieues plaident pour que la politique de la ville soit rattachée au Premier ministre afin d’assurer une action interministérielle aussi bien dans son élaboration que dans sa mise en œuvre. Dans le décret d’attribution de Richard Ferrand, la politique de la ville comprend "la politique du logement dans la ville, notamment en termes d'offre et de rénovation de logements, la politique de renouvellement urbain et la politique en faveur des quartiers défavorisés" et le ministre "participe à la définition du programme d'insertion des publics fragiles dans ces quartiers notamment à travers la formation professionnelle et l'activité économique". Si le volet économique n’est donc pas tout à fait oublié, Richard Ferrand ne sera pas en première ligne en matière d’éducation prioritaire ou de sécurité. Deux enjeux pourtant indissociables de la politique de la ville et des contrats en ville en cours.
Il exercera la tutelle de l'Anru (Agence nationale pour la rénovation urbaine), définit et met en œuvre le PNRU (Programme national de renouvellement urbain, Anru 2). Et exerce, avec d’autres ministres, la tutelle de l'Epareca (Etablissement public d'insertion de la défense et de l'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux).
Fort logiquement, Richard Ferrand "dispose" du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) né en 2014 de la fusion de la Datar, du SG-CIV et de l'Acsé, le gouvernement Ayrault ayant marqué de la sorte sa volonté de ne plus scinder l'urbain et le rural. Sauf qu'à l'époque, le jour même du décret portant création du CGET, un remaniement venait contredire cette transversalité en désignant deux ministères distincts, l'un pour la ville, l'autre pour la ruralité.

Localtis l'avait déjà mentionné, le terme cohésion des territoires semble être un emprunt à la terminologie européenne, dans un gouvernement déjà à forte coloration européenne puisqu’il comprend – pour la première fois – un ministère de "l’Europe" et des Affaires étrangères, secondé par un ministère chargé des affaires européennes. D’ailleurs, ces ministères de la Cohésion des territoires et de l'Europe participeront ensemble  "à l'élaboration des politiques nationales de coopération européenne en faveur de la cohésion économique et sociale des territoires". Le ministère de la Cohésion des territoires coordonnera en outre "l'utilisation des fonds européens structurels et d'investissement, en lien avec leurs autorités de gestion".

En matière de logement et d'urbanisme, le ministre occupe bien tout le terrain : logement social, accès au logement, relations locatives, aides au logement, réhabilitation de l'habitat, qualité du logement et de l'habitat, construction, urbanisme, aménagement foncier, planification urbaine, hébergement et "lutte contre la précarité et l'exclusion", "cadre de vie"... Avec, de facto, une part d'action conjointe avec son collègue de la Transition écologique pour tout ce qui a trait, notamment, à l'efficacité énergétique de l'habitat (voir plus loin).

Enfin, Richard Ferrand sera-t-il, comme il le disait, le ministre en charge des collectivités ? C'est finalement là-dessus que les choses sont moins évidentes. Certes, il veillera "à ce que chaque territoire dispose des moyens de surmonter ses fragilités" et "à ce que la politique à l'égard des collectivités territoriales contribue à renforcer la cohésion entre les territoires". Certes, il participera "au dialogue national avec les collectivités" et à "la définition de la politique de solidarité financière entre les collectivités"... mais pas seul. Car il semble que le vrai ministère des collectivités est plutôt à chercher du côté de la place Beauvau. A la clef, une autorité conjointe des deux ministères sur la direction générale des collectivités (DGCL), dont disposera aussi le ministre de l’Action et des Comptes publics.

Ministère de l'Intérieur... et de la décentralisation

Le décret d'attribution destiné à Gérard Collomb en tant que ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur, au-delà de ses responsabilités en termes de sécurité intérieure, de "libertés publiques", d'immigration, d'asile et de sécurité routière... comprend en effet un article entier consacré au volet "décentralisation". Il est d'ailleurs notable que ce terme de décentralisation fasse officiellement son retour ici, à l'heure où les élus locaux ont été nombreux à juger que les dernières lois de réforme territoriale n'ont pas été des lois de décentralisation.
"Conjointement avec le ministre de la Cohésion des territoires", le ministre de l'Intérieur "prépare et met en œuvre la politique du gouvernement à l'égard des collectivités territoriales", établit le décret, qui mentionne à ce titre : "la politique de renforcement des responsabilités locales", "le dialogue national avec les collectivités" et les "mesures propres à faciliter l'exercice de leurs compétences", les métropoles... et, conjointement cette fois avec le ministre de l'Action et des Comptes publics, "la définition des orientations du gouvernement concernant les finances locales".

Action et Comptes publics... et fonction publique

Le ministre de l’Action et des Comptes publics "prépare et met en œuvre la politique du gouvernement en matière de comptes publics, de modernisation de l’action publique et de fonction publique". Il est également responsable "de l'ensemble des comptes publics et de la stratégie pluriannuelle des finances publiques", selon le décret fixant les attributions de Gérald Darmanin.

Comptes publics - A ce titre, le ministre est compétent pour "la préparation et l’exécution du budget", "les impôts, le cadastre et la publicité foncière, "les douanes et droits indirects", "la gestion budgétaire et comptable publique et le domaine", et enfin "les pensions et la gestion administrative et financière du régime de retraite de la fonction publique de l’Etat".
En liaison avec le ministre de l’Intérieur et le ministre de la Cohésion des territoires, il "élabore et met en œuvre les règles relatives aux finances locales".
Il est chargé, conjointement avec le ministre des Solidarités et de la Santé de la préparation de la loi de financement de la sécurité sociale et du suivi de son exécution, est responsable de l’équilibre général des comptes sociaux et des mesures de financement de la protection sociale.

Action publique - Avec ce terme générique d'action publique, il est principalement question de "la politique de transformation de l’Etat". Conjointement avec le secrétaire d’Etat auprès du Premier ministre chargé du numérique, Mounir Mahjoubi (voir ci-dessous), le ministre promeut les actions propres à accélérer la transformation numérique de l’Etat.
Il apporte son appui aux ministères intéressés dans la "conception, la mise en œuvre et l’évaluation des mesures" visant à améliorer la qualité et l’efficacité des services publics et à en moderniser la gestion.
Il est associé à la réforme de l’administration territoriale de l’Etat, principalement confiée au ministre de l'Intérieur. Il coordonne les mesures visant à simplifier les normes et les procédures et à alléger les contraintes administratives.

Fonction publique - Le ministre conduit la politique de rénovation de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques. À ce titre, il assure "le pilotage et la coordination de la gestion des ressources humaines de l’Etat et veille au renforcement de sa dimension interministérielle". Il conduit également la politique des rémunérations, des pensions et des retraites et prépare les mesures relatives à l’égalité des carrières professionnelles et des rémunérations et à la mixité des métiers. "Enfin, il veille à favoriser la mixité sociale dans la fonction publique, "dans le respect du principe d’égal accès aux emplois publics."

Conjointement avec le ministre de l’Action et des Comptes publics, Mounir Mahjoubi, secrétaire d'Etat chargé du numérique auprès du Premier ministre, "prépare et coordonne, la politique de transformation numérique de l’Etat", indique son décret d'attribution : développement des usages et services numériques, politique d’ouverture et de circulation des données...
Avec les autres ministres, il traite de "toutes questions relatives à la promotion et à la diffusion du numérique" : gouvernance de l’internet, infrastructures, équipements, services, contenus et usages numériques, sécurité des échanges, des réseaux et des systèmes d’information.
Il participe à l’élaboration du cadre juridique relatif au numérique, aux technologies d’avenir et aux plates-formes, et "promeut, avec les ministres intéressés", les actions propres à accélérer la transformation numérique de l’économie, des organisations, de l’action publique et des territoires. De même, il participe à la mise en œuvre du programme des investissements d’avenir dans le domaine du numérique.

Transition écologique... et solidaire avec l'ESS

Le décret relatif aux attributions du ministre de la Transition écologique et solidaire est l'un des plus détaillés. Propulsé numéro 2 du gouvernement, avec le rang de ministre d’Etat, Nicolas Hulot est à la tête, à l’instar de sa prédécesseure, Ségolène Royal, d’un ministère au très large périmètre de compétences, y compris à l’international. En concertation avec le ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, il aura notamment pour ambitieuse tâche de mettre en œuvre l’accord de Paris sur le climat pour lequel l'écologiste, alors envoyé spécial du président François Hollande, a œuvré.

Comme le précise le décret d’attribution, ce ministère rebaptisé de façon inédite "ministère de la Transition écologique et solidaire" embrasse les domaines "du développement durable, de l'environnement, notamment de la protection et de la valorisation de la nature et de la biodiversité, des technologies vertes, de la transition énergétique et de l'énergie, notamment en matière tarifaire, du climat, de la prévention des risques naturels et technologiques, de la sécurité industrielle, des transports et de leurs infrastructures, de l'équipement et de la mer".

L’accent est également mis sur "la politique de réduction et de traitement des déchets, dont la lutte contre le gaspillage alimentaire, et la politique de transition vers une économie circulaire". En revanche, le ministre de l'Agriculture et de l'Alimentation récupère le portefeuille de la politique gouvernementale "dans le domaine de l'agriculture, des industries agroalimentaires, de la forêt et du bois, des pêches maritimes et de l’aquaculture".
Au titre de la mer, domaine éminemment interministériel, le ministre de la Transition écologique veille notamment "au développement durable en mer et sur le littoral et est responsable de la planification de l'espace en mer et de la gestion intégrée des zones côtières". Ses prérogatives sont également confirmées dans un autre domaine transversal, "la politique d'aménagement de l'espace rural et de la forêt".

Principale nouveauté : l'inclusion d'un volet sur l'économie sociale et solidaire (ESS). C'est en fait la responsabilité de ce champ de l'ESS qui matérialise le volet "solidaire" affiché dans l'intitulé du ministère. Politique transversale par nature, le champ de l'ESS est donc rapproché de celui de l'Ecologie. Il avait été, dès le début du quinquennat de François Hollande, placé dans le giron de l'Economie, alors qu'il était auparavant rattaché aux Affaires sociales. Selon le décret, le ministre Nicolas Hulot aura autorité sur la déléguée à l'ESS et devra travailler "en liaison" avec ses homologues des Solidarités, de l'Economie, du Travail, de l'Education nationale (en charge des associations) et de la Cohésion des territoires

C’est donc sous une double tutelle, celle du ministère de la Transition écologique et celle du ministère de Richard Ferrand, que seront définies "les règles techniques, y compris thermiques, relatives à la construction des bâtiments". De même pour le suivi "de l’application des règles relatives à l'efficacité énergétique et à la performance environnementale de l'habitat neuf ou rénové". Le ministre de la Transition écologique conserve un rôle actif dans "l'élaboration des règles relatives à la planification urbaine et à l'occupation des sols". C’est également lui qui reste le chef de file de la politique de l’énergie. Toutefois, "la politique des matières premières et des mines" demeure là encore un domaine partagé avec le ministre de l’Economie.

Transports, tous les transports

Si le ministère de Nicolas Hulot garde la main sur les transports, la compétence est attribuée par délégation à Elisabeth Borne. La ministre auprès du ministre d’Etat est ainsi "chargée des affaires relatives aux transports, à leurs infrastructures et à l'aviation civile". Elle suit "les politiques relatives aux transports ferroviaires, guidés et routiers", y compris "les transports publics particuliers". Cette insertion - récente mais pas nouvelle - remonte à un décret venu étoffer l'an dernier les attributions du secrétariat d’Etat, alors piloté par Alain Vidalies. Ce texte avait également introduit l'élaboration d'une "politique de l’Etat à l'égard des taxis et des voitures de transport avec chauffeur". Une mention reprise dans le nouveau décret.

Voies navigables, transports maritimes, marine marchande, plaisance et activités nautiques, ports et navigation restent aussi dans le giron des services d'Elisabeth Borne. A l'ex-présidente de la RATP revient en outre un enjeu qui lui est cher - et qui intéresse de près les collectivités locales - à savoir la politique de développement de l'intermodalité. Hormis cela, peu de surprise, le décret est un copier-coller de celui qui avait défini en 2012 les missions de Frédéric Cuvillier, ministre délégué aux transports sous le gouvernement Ayrault. A une exception près : l'ex-maire de Boulogne-sur-Mer (Pas-de-Calais) avait hérité du littoral, du domaine public maritime et de la protection des milieux marins, qui retournent dans le périmètre des services de Nicolas Hulot. Maigre compensation, Elisabeth Borne suivra néanmoins "la politique relative à la formation et aux gens de mer".

Au-delà de l'Education, la jeunesse et toute la vie associative

C'est désormais officiel : le ministre de l’Education nationale s’occupera bien aussi des questions de jeunesse et d’éducation populaire, de la vie associative et du service civique. Un périmètre qui lui permettra également d’avoir la main sur l’ensemble des temps de l’enfant - temps scolaires et temps périscolaires – ce qui lui sera utile dans le cadre de la révision de la réforme des rythmes scolaires (voir notre article de ce jour).
Son décret d’attribution indique en effet qu’il "élabore et met en œuvre la politique en faveur de la jeunesse et du développement de la vie associative". A ce titre, il veille notamment au "développement de l'engagement civique et, pour le compte de l'Etat, à l'efficacité de l'action conduite par l'agence du service civique".
Pour l'exercice de ses attributions en matière de jeunesse et de vie associative, il a autorité sur la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative et, conjointement avec le ministre des Sports, sur l'inspection générale de la jeunesse et des sports. Le mouvement associatif "s’interroge" dans un communiqué sur ce choix de confier la vie associative à un ministère "ayant un tout autre objet" et demande en conséquence que les sujets "soient portés dans une dynamique interministérielle et inscrit à l’agenda du Premier ministre en tant qu’enjeu de société".

Par ailleurs, le ministre de l’Education nationale "contribue à la définition et à la mise en œuvre de la politique en matière d'égalité des chances et de lutte contre les discriminations", ce qui le positionne sur le champ de l’éducation prioritaire ainsi que le laissaient penser les premières déclarations de Jean-Michel Blanquer, en faveur de la mise place du dédoublement des classes de CP et CE1 en REP (voir nos articles du 24 mai Le dispositif "12 élèves par classe" concernerait 2.300 classes de CP à la rentrée  et du 19 mai Jean-Michel Blanquer va-t-il réviser la "géographie de l'école" ?).
A noter également qu’il "veille, conjointement avec les autres ministres intéressés, au développement de l'éducation artistique et culturelle des enfants et des jeunes adultes tout au long de leurs cycles de formation".

Les Sports, rien que les sports, en vue des JO

Le décret relatif aux attributions du ministre des Sports consacre la séparation des Sports et de la Jeunesse, historiquement liés. Toutefois, il est à noter que Laura Flessel, nouvelle ministre des Sports, aura conjointement avec le ministre de l'Education nationale autorité sur l'inspection générale de la Jeunesse et des Sports. En ce qui concerne ses missions propres, le ministre des Sports voit ses missions traditionnelles reconduites : il mettra en œuvre la politique du gouvernement relative à la promotion et à l'organisation des activités physiques et sportives. Un paragraphe du décret retient particulièrement l'attention : le ministre est "notamment chargé de la définition et de la mise en œuvre des politiques relatives à la préparation des candidatures et à l'organisation des grands événements sportifs, en particulier la candidature de Paris à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024". Comme nous le suggérions dans notre article du 17 mai, l'objectif numéro un de Laura Flessel à son poste sera bien d'obtenir l'organisation des Jeux olympiques pour Paris.

Le tourisme, toujours une affaire d'Affaires étrangères ?

Le décret relatif aux attributions du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, indique en son article 1 que "outre ses attributions en matière d'affaires européennes et d'affaires étrangères, le ministre de l'Europe et des Affaires étrangères est compétent pour définir et mettre en œuvre la politique du développement international de la France, notamment au titre du commerce extérieur et du tourisme". Pour cela, il dispose de la direction générale des entreprises (DGE, ministère de l’Economie), en liaison avec le ministère de l'Economie, dont le décret d'attribution est le seul autre mentionnant brièvement le tourisme.

Solidarités et Santé : les affaires sociales sont bien là

Dès la nomination d'Agnès Buzyn, nombre de représentants associatifs notamment ont regretté que le poids de la nouvelle ministre des Solidarités et de la Santé ne soit renforcée que par une seule secrétaire d'Etat chargée des personnes handicapées, en la personne de Sophie Cluzel (un secrétariat d'Etat qui, s'il avait été intitulé "chargé de l'autonomie", aurait eu au moins l'avantage d'inclure et le handicap et la dépendance liée à l'âge, à l'image de la CNSA notamment...). Quid de la lutte contre l'exclusion, des personnes âgées, de la famille ? Qui plus est, le CV de la ministre, médecin, présidente de la Haute Autorité de santé (HAS), leur faisait craindre que la balance ne penche sérieusement en faveur du sanitaire au détriment du social.
Le décret d'attribution prend d'emblée soin de préciser que la ministre aura en charge la politique "relative à la famille, à l'enfance, aux personnes âgées et à la dépendance" et sera compétente "en matière de professions sociales". Il est de même notifié que ce ministère "élabore et met en œuvre des programmes de lutte contre la pauvreté" et participe à l'action du gouvernement "en matière de minima sociaux, d'insertion économique et sociale, et d'innovation sociale". Le comité interministériel de lutte contre les exclusions est mentionné.

Culture... et architecture

"Le ministre de la Culture a pour mission de rendre accessibles au plus grand nombre les œuvres capitales de l'humanité et d'abord de la France", débute l’article 1 du décret relatif aux attributions de Françoise Nyssen, décret qui dit aussi qu’il "encourage les initiatives culturelles locales, développe les liens entre les politiques culturelles de l'Etat et celles des collectivités territoriales et participe à ce titre à la définition et à la mise en œuvre de la politique du gouvernement dans le domaine de la décentralisation".
L’article 4 précise que le ministre de la Culture "est responsable de la politique de l'architecture". Dans ce cadre, il est "associé à la préparation des décisions relatives au montant global et à la répartition des aides apportées par l'Etat aux grandes opérations d'architecture et d'urbanisme des collectivités territoriales". Par ailleurs, "il favorise la création architecturale et veille à la promotion de la qualité architecturale et paysagère dans les espaces naturels et bâtis" et assure la tutelle de l'ordre des architectes et des écoles nationales supérieures d'architecture.
A noter également qu’"il assure, à la demande du Premier ministre, la coordination des travaux de construction ou de rénovation relatifs aux grandes opérations d'architecture et d'urbanisme de l'Etat".