Habitat - Publication du décret CUS : quel contrôle de l'Etat sur les organismes HLM ?
Le décret relatif aux conventions d'utilité sociale des organismes d'habitations à loyer modéré a été publié au Journal officiel du 4 décembre 2009. Ce décret, pris en application de l'article 1 de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009, était très attendu par les acteurs du logement social. Il fixe en effet le contenu et les modalités d'élaboration de ces conventions, par lesquelles les organismes HLM, après association des collectivités territoriales, s'engagent auprès de l'Etat à atteindre un certain nombre d'objectifs. Un engagement unilatéral : l'Etat ne s'engage pas en retour à apporter tel ou tel financement.
Le contenu de la convention d'utilité sociale
La convention d'utilité sociale (CUS) est établie pour 6 ans, entre l'Etat (représenté par le préfet de la région dans laquelle se situe le siège social de l'organisme) et un organisme HLM. Elle doit tenir compte des programmes locaux de l'habitat (PLH) (article L.445-1 du Code de la construction et de l'habitation) et être établie sur la base du plan stratégique de patrimoine de l'organisme (PSP). Ce document devient donc obligatoire, sans que son contenu soit fixé précisément par le décret. Les organismes dont le PSP a été approuvé avant le 1er janvier 2008 doivent l'actualiser afin que "leur date d'effet et leur durée soient cohérentes avec celle de la convention".
Le décret prévoit au contraire très précisément le contenu de la CUS : celle-ci définit la politique de patrimoine et d'investissement (construction, vente de logements...), la politique sociale de l'organisme (accueil de populations sortant d'hébergement, de personnes handicapées), et la politique de l'organisme pour la qualité du service rendu aux locataires. Sur chacun de ces aspects, elle comprend un état des lieux, des orientations stratégiques et un programme d'action.
La CUS a également un effet sur les loyers : elle prévoit la modulation des surloyers pour les organismes qui ne respectent pas le barème national. A partir de 2016, une "remise en ordre des loyers" sera obligatoire : les loyers maxima que peuvent appliquer les organismes sur des logements standard (PLUS) ne dépendront plus uniquement de la date de construction du bâtiment mais aussi de sa localisation.
Si chaque organisme a une seule convention signée par le préfet de la région dans laquelle se situe son siège social, le contenu de cette convention peut être "explicité par segment de patrimoine". Cette disposition, inscrite à la demande de l'Union sociale pour l'habitat (USH), concerne les organismes HLM qui gèrent un nombre important de logements parfois situés dans plusieurs départements. Dans ce cas, les préfets de départements concernés doivent donner leur avis sur le projet de CUS. Tous les immeubles possédés par l'organisme doivent être inclus dans la CUS.
Tout mesurer : du fonctionnement de l'ascenseur au nombre de sans-abri logés
Le principe de la CUS est que chaque aspect de la politique de l'organisme fait l'objet d'engagements et d'objectifs. Le décret liste les 26 indicateurs à utiliser pour mesurer ces engagements et l'atteinte de ces objectifs. Sont évalués notamment : la construction de logements et de places d'hébergement, l'entretien et l'amélioration du parc existant, la vente de logements, les mesures prises en faveur du développement de la mobilité des locataires, le nombre de personnes logées au titre du droit au logement opposable (Dalo) ainsi que la qualité du service rendu aux locataires.
Au-delà de ces indicateurs, établis suite à des discussions avec l'USH, c'est leur usage qui déterminera leur nature contraignante : tout dépendra des objectifs qui seront fixés, de leur évaluation et de la capacité des services de l'Etat à contrôler effectivement leur respect. Ainsi, par exemple, sur la propreté des parties communes, l'indicateur retenu n'est pas le nombre de coups de balai mais "la valeur de l'indice de satisfaction des locataires". Reste à savoir comment et par qui sera mesurée cette satisfaction.
Des collectivités territoriales "associées" à l'élaboration du document
Par une délibération, le conseil d'administration de l'organisme HLM engage l'élaboration de la convention. Cette délibération doit préciser les modalités d'association des collectivités territoriales : sont associés obligatoirement les EPCI dotés d'un PLH et les départements pour les dispositions relatives aux immeubles situés sur leur territoire. Ces collectivités associées sont signataires de la convention d'utilité sociale uniquement pour les "organismes qui (leur) sont rattachés" (L.445-1). Cette signature est optionnelle si l'organisme a simplement du patrimoine sur le territoire de la collectivité, sans lui être rattaché. Ni la loi ni le décret ne semblent préciser la nature des engagements qu'implique la signature de la convention pour les collectivités.
A minima, l'association doit respecter les formes suivantes : l'organisme HLM doit transmettre, à chaque collectivité associée, pour ce qui concerne les immeubles situés sur son territoire, "des états des lieux, des orientations stratégiques, des programmes d'action ", et, éventuellement, "des précisions relatives aux enjeux et aux objectifs de l'Etat". Une fois ces documents envoyés, l'organisme HLM doit organiser "une réunion de présentation et d'échanges avec les collectivités associées". Une association dont le préfet peut contrôler l'effectivité. Pour aider les acteurs locaux à la mettre en oeuvre, l'USH en association avec les associations d'élus publiera prochainement un document sur cette question.
Cette association des collectivités territoriales prend fin lors de l'adoption du projet de convention par le conseil d'administration de l'organisme HLM ou, au plus tard, le 31 mai 2010. L'organisme HLM adresse, sous peine de sanctions, son projet de CUS au préfet du département de son siège social avant le 30 juin 2010. Commence alors une discussion entre l'Etat et l'organisme HLM qui doit aboutir, avant le 31 décembre 2010, à la signature commune du document. Selon Pierre Quercy, le délégué général de l'USH, en cas de désaccord entre le préfet et l'organisme HLM qui rende impossible une telle signature commune, "on ne sait pas, pour l'instant, ce qui se passerait".
Quelle mise en œuvre ?
Ce décret ne sera pas suivi d'arrêtés : il est d'application immédiate. Seuls les organismes ayant une activité d'accession sociale à la propriété - et notamment les coopératives HLM - attendent la parution de textes complémentaires. Etre soumis au décret CUS leur assurerait la reconnaissance par Bruxelles de leur activité comme "service d'intérêt général". Un sésame précieux pour pouvoir déroger aux règles classiques de la concurrence.
Mais, au-delà de la lettre de ce décret, toute la question est de savoir comment il sera appliqué : les organismes de logement social et les collectivités territoriales qui les financent seront-ils contraints de suivre des objectifs fixés, de fait, par les services de la DDE ? Réussiront-ils au contraire à inscrire des objectifs modestes qu'ils seront quasiment sûrs d'atteindre ? Quelle sera la portée du contrôle à 2 ans, à 4 ans et à 6 ans ? Les sanctions prévues auront-elles un poids financier suffisant pour contraindre les organismes à l'exécution stricte de la convention ? Se verront-ils par exemple imposer par l'Etat d'accueillir essentiellement des personnes reconnues prioritaires par les commissions Dalo ? Que se passera-t-il si, en cours de convention, un changement de majorité conduit à une inflexion sensible des priorités budgétaires en matière de logement ?
Autant de questions auxquelles on serait bien en peine de répondre pour l'instant. La réforme des services départementaux de l'Etat (DDE, Ddass, etc.) et les effectifs des futures directions départementales interministérielles (DDI) sont un élément clé à prendre en compte pour y répondre : les préfets auront sans aucun doute besoin de personnel qualifié pour suivre effectivement, et de manière fine, les conventions des 777 organismes HLM du territoire.
Hélène Lemesle
Références : loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion; décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d'utilité sociale des organismes d'habitations à loyer modéré.
