Protection de l'enfance : une stratégie ambitieuse, des moyens incertains

Dans le cadre d'un déplacement le 14 octobre à Marcq-en-Barœul, Adrien Taquet, le secrétaire d'État auprès d'Agnès Buzyn en charge de la protection de l'enfance, a exposé la "Stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance 2020-2022", présentée comme un "Pacte pour l'enfance". Pas moins de cinquante pages pour présenter quatre engagements et plusieurs dizaines de mesures couvrant tout le champ de la protection de l'enfance. Si le contenu est incontestablement au rendez-vous, la lisibilité est loin d'être évidente, entre la stratégie pauvreté assez largement centrée sur les jeunes, la contractualisation avec les départements sur les jeunes majeurs (voir nos articles ci-dessous) et le tout récent lancement du "parcours 1.000 jours", présenté par Emmanuel Macron et piloté par Boris Cyrulnik (voir notre article ci-dessous du 19 septembre 2019). Selon un schéma figurant dans le dossier de présentation, le Pacte pour l'enfance "doit s'inscrire en lien" avec pas moins de dix autres stratégies en cours ou à venir (outre celles déjà citées, soutien à la parentalité, Ma santé 2022, Sport-santé 2019-2024, autisme, service public de l'école inclusive, plan de mobilisation pour une société sans violences à l'égard des enfants...).

"L'État ne doit et ne peut pas se défausser"

Dans son intervention, Adrien Taquet a rappelé que "c'est d'abord une responsabilité des départements, bien sûr, qui sont localement les chefs de file de ces politiques de prévention et de protection". Mais il a aussitôt ajouté que "c'est aussi celle de l'État, qui ne doit et ne peut pas se défausser. [...] C'est aussi à l'État que revient la fonction de préserver l'ordre public, notion qui comprend la préservation de la dignité des plus faibles et leur sécurité, en particulier celle des enfants. Les politiques sociales sont donc également régaliennes, comme le rappelle régulièrement le président de la République".

Pour faire le lien avec les démarches antérieures, le secrétaire d'État a indiqué que "la stratégie interministérielle de lutte contre la pauvreté, lancée il y a un an, a tracé un sillon prometteur d'un partenariat renouvelé entre l'État et les collectivités territoriales. La méthode contractuelle qui en résulte permet, il me semble, de s'accorder de manière pragmatique sur des priorités communes pour améliorer ensemble la qualité du service que nous rendons à nos enfants".

Une approche confirmée par Agnès Buzyn, pour qui "la méthode de contractualisation choisie pour répondre aux enjeux constitue une démarche pragmatique d'engagements mutuels entre l'État et les départements, afin d'améliorer concrètement le sort des familles et des enfants" et "traduit la confiance en un dialogue constant, source de consensus entre l'État et les départements sur le diagnostic initial, les moyens appropriés pour agir et les indicateurs d'évaluation".

Des objectifs très ambitieux pour la PMI

Sur le constat, les éléments sont déjà connus et ont été évoqués à plusieurs reprises, y compris par le chef de l'État lui-même : persistance ou creusement des "inégalités de destin", réponses trop tardives aux situations, fortes disparités territoriales, perte de repères des professionnels... A ce constat largement partagé répondent "quatre engagements pour les enfants et leurs familles", assortis chacun d'un certain nombre de mesures : agir le plus précocement possible pour répondre aux besoins des enfants et de leurs familles ; sécuriser les parcours des enfants protégés et prévenir les ruptures ; donner aux enfants les moyens d’agir et garantir leurs droits ; préparer leur avenir et sécuriser leur vie d’adulte.

Le premier engagement - "agir le plus précocement possible pour répondre aux besoins des enfants et de leurs familles" - recoupe assez largement le champ du "Parcours 1.000 jours". La première mesure envisage en effet de rendre obligatoire, dès 2020, l'entretien prénatal précoce, qui ne figure pas aujourd'hui parmi les sept consultations obligatoires du suivi de grossesse et ne concerne donc que 28% des femmes enceintes. Pour cela, il est notamment prévu d'atteindre un taux de couverture de 20% par la PMI des besoins en termes d'entretien prénatal précoce à l'horizon 2022, au lieu de 6% aujourd'hui.

Autre mesure concernant très directement la PMI : réaliser 100% des bilans de santé en maternelle des enfants de 3-4 ans en 2022, contre 67% aujourd'hui (avec des écarts de taux allant de 30 à 97% selon les départements).

Un doublement du nombre de visites à domicile

De même, il est prévu de doubler le nombre de visites à domicile pré et postnatales, assurées par les sages-femmes de PMI, de développer les consultations infantiles pour les 0-6 ans et de renforcer la possibilité de soutien à domicile par des interventions de TISF (technicienne d'intervention sociale et familiale) sur la période périnatale.

Toujours au titre de ce premier engagement, il est prévu de développer le relayage auprès des parents confrontés à des situations particulières de vulnérabilité, avec en particulier le renforcement du soutien à la parentalité pour les parents d'enfants handicapés et la création de vingt nouveaux relais parentaux (au lieu de dix actuellement), soit l'équivalent de 500 places supplémentaires.

Dans le même esprit, la stratégie projette de soutenir les actions innovantes centrées sur la santé du jeune enfant en PMI : renforcement des actions des TISF en sortie de maternité, financement de médiateurs en santé pour les publics vulnérables, création de postes de psychologues et psychomotriciens en PMI, soutien des actions d'éradication du saturnisme...

Enfin, à mi-chemin de la PMI et de l'ASE (aide sociale à l'enfance), il est prévu de renforcer les cellules de recueil et d'informations préoccupantes (Crip) – notamment sur la base du référentiel de la HAS (Haute autorité de santé) – et de systématiser les protocoles de fonctionnement et de coopération entre les Crip est les autres acteurs : parquet, Education nationale, hôpitaux, Ordre des médecins...

ASE : sécuriser les parcours et prévenir les ruptures

Si le premier engagement vise principalement la PMI, le second est davantage tourné vers l'ASE. Il vise en effet à "sécuriser les parcours des enfants protégés et prévenir les ruptures". La stratégie avance plusieurs mesures à ce titre. Pour répondre aux carences maintes fois soulignées dans le suivi médical des enfants pris en charge, il s'agit ainsi de systématiser le bilan complet de santé des enfants et des adolescents à leur entrée dans les dispositifs de protection et leur accès à un parcours de soins coordonnés. Cela suppose en particulier la mise en place, dès 2020, d'une tarification en consultation complexe pour les médecins réalisant le bilan de santé et une extension à dix nouveaux territoires de l'expérimentation du parcours de soins coordonnés. Autre réponse à une carence régulièrement pointée : la création de dispositifs d'intervention adaptés aux problématiques croisées de protection de l'enfance et de handicap (25% des enfants confiés à l'ASE bénéficient d'une reconnaissance de la MDPH).

Dans le même esprit de sécurisation des parcours, il est prévu de créer un référentiel national de contrôle des lieux d'accueil de protection de l'enfance. Celui-ci devrait contribuer au développement des contrôles conjoints, par exemple entre le département, l'ARS et la PJJ (protection judiciaire de la jeunesse). La stratégie prévoit aussi d'adapter le régime des autorisations et des relations entre les départements et les associations tarifées et de définir des normes d'encadrement adaptées dans les lieux d'accueil. Ceci passe notamment par une clarification des règles d'autorisation des structures d'accueil collectives, un développement des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) entre les départements et les établissements et associations de protection de l'enfance, ou encore l'accompagnement à la révision des conventions collectives applicables au secteur de la protection de l'enfance d'ici à 2022.

Une négociation nationale sur les assistantes familiales

En parallèle, il importe de soutenir la diversification des dispositifs d'accompagnement aux besoins des enfants, en permettant aux services et aux établissements d'innover. Sont notamment prévus à ce titre la création de 600 places d'accueil pour répondre aux besoins spécifiques des enfants placés (fratries), la structuration de l'offre de séjours de rupture ou de répit, le renforcement du recours aux mesures d'accompagnement en économie sociale et familiale, ou encore la structuration et le développement du soutien aux tiers dignes de confiance et aux tiers bénévoles.

La stratégie envisage en outre de développer les centres parentaux (avec l'objectif d'un centre par département à l'horizon 2022) et de travailler sur les compétences parentales en protection de l'enfance (avec la construction d'un référentiel d'évaluation et de renforcement des compétences parentales). Il est également prévu de systématiser les mesures d'accompagnement au retour à domicile en fin de placement, qui constitue toujours un moment charnière. Cette systématisation prendrait la forme de l'instauration d'un délai minimal entre la levée de la mesure et le retour effectif en famille, avec proposition systématique d'une ou de plusieurs mesures adaptées à la situation familiale.

La stratégie entend également moderniser et soutenir les conditions de travail et d'exercice des assistantes familiales et des lieux de vie et d'accueil (LVDA). Ceci passera par le lancement d'une négociation nationale sur les conditions de travail et d'exercice des assistantes familiales et par la création d'un groupe de travail spécifique sur la sécurisation des LVDA.

Enfin, deux mesures s'éloignent un peu de l'ASE au sens strict. La première consiste à sécuriser et faciliter l'adoption. Elle revêt toutefois un aspect quelque peu incantatoire, compte tenu de l'effondrement du nombre d'enfants adoptables. La seconde entend mobiliser la société civile autour de l'enfance protégée, notamment sur le parrainage (10.000 parrainages attendus à l'horizon 2022), le soutien scolaire (50% de territoires couverts) ou l'accès à la culture, aux sports et aux loisirs (idem).

Davantage de place pour les enfants et les jeunes

Le troisième engagement entend "donner aux enfants les moyens d'agir et garantir leurs droits". Plusieurs mesures sont prévues à ce titre comme l'élaboration d'une charte des enfants protégés (envisagée pour le printemps 2020), le renforcement des garanties procédurales devant le juge des enfants (avec la possibilité d'instaurer un jugement en collégialité en assistance éducative), ou encore l'association des enfants et anciens enfants accompagnés à l'ensemble des temps et des instances d'élaboration et de décision (grâce notamment à une participation systématique des jeunes, des enfants et des familles aux observatoires départementaux de la protection de l'enfance et grâce à la réalisation d'une cartographie des expériences et initiatives sur le terrain).

De même, pour permettre aux enfants devenus adultes de retrouver leur parcours, il est prévu de mettre en place un album de vie pour chaque enfant accompagné et de garantir à chaque enfant, puis adulte, l'accès à son histoire. Dans le même esprit, la stratégie prévoit de garantir l'accès à la scolarité et un accompagnement scolaire adapté pour les enfants pris en charge par l'ASE. Ceci se fera notamment par un renforcement du recours aux internats scolaires, par la facilitation de l'accès des jeunes de l'ASE aux dispositifs d'excellence, par l'extension du dispositif "devoirs faits", ou encore par la mobilisation des outils du service public de l'école inclusive pour les enfants en situation de handicap.

En lien avec la révision des conditions d'exercice et de travail des assistantes maternelles, il est aussi prévu de rendre le quotidien des enfants protégés plus facile en simplifiant les notions d'actes usuels et non usuels (qui déterminent le niveau de prise de décision).

Cristallisation des mesures sur les jeunes majeurs

Enfin, le quatrième engagement vise à "préparer l'avenir des enfants pris en charge et à sécuriser leur vie d'adulte". Il tourne essentiellement autour de la question des jeunes majeurs et reprend des mesures évoquées dans les récents débats sur la question (rapport de Brigitte Bourguignon, proposition de loi...). Il est ainsi prévu de garantir un accès prioritaire des jeunes sortants de l'ASE aux bourses et aux logements étudiants et de leur faciliter l'accès aux études supérieures (avec en particulier des réservations de places dans les internats des lycées d'excellence).

De même, l'intégration sociale et professionnelle des anciens MNA (mineurs non accompagnés) devra être facilitée lorsqu'ils atteignent l'âge de 18 ans, avec en particulier la systématisation de l'entretien un an avant le 18e anniversaire, la garantie d'une continuité de parcours ou la création d'un parcours de soins spécifiques.

Une "instance quadripartite restreinte" dans chaque département

Une fois posés ces quatre engagements et cet ensemble très complet de mesures, se pose évidemment la question de la mise en œuvre. La stratégie consacre donc un chapitre aux "conditions pour y parvenir". L'accord devrait se faire assez facilement sur la gouvernance nationale et locale, d'autant que la stratégie présentée se garde bien d'adhérer au discours "anti-départements" qui prévalait encore il y a quelques mois, en pleine crise des jeunes majeurs. Au niveau national, la stratégie plaide simplement pour un rapprochement des différents organismes existants (CNPE, Giped, AFA) et se traduit, au niveau local, par l'exigence d'un observatoire départemental de la protection de l'enfance dans chaque département.

Il est également prévu d'instaurer dans chaque département, d'ici à 2022, une "instance quadripartie restreinte" (département, magistrat coordonnateur du tribunal pour enfants, parquet chargé des mineurs, PJJ) et d'expérimenter la mise en place d'un outil partagé avec le tribunal pour enfants "permettant de connaître en temps réel les places disponibles dans les différentes structures d'accueil et les capacités disponibles ou les délais d'attente dans les services d'assistance éducative".

L'accord devrait se faire également sur la nécessité de renforcer la formation des professionnels, notamment en ce qui concerne la prise en compte du handicap. Cet effort de formation devrait aussi concerner les magistrats, avec notamment la promotion du "cycle approfondi d'études de la justice des mineurs" (CAJM), proposé depuis 2019, en formation continue, par l'École nationale de magistrature (ENM).

80 millions d'euros de l'État en 2020, mais pas de chiffrage des mesures

La question la plus délicate reste évidemment celle du financement. L'un des points les plus frappants de la stratégie présentée est l'absence de tout chiffrage des mesures. Une absence qui s'explique par le fait que leur mise en œuvre est, pour l'essentiel, à la discrétion des départements et le financement à leur charge.

Dans sa présentation, Agnès Buzyn précise certes que "pour la première fois, l'État s'engage financièrement à l'appui de cet exercice dans le champ de la protection de l'enfance". Mais les moyens apportés par l'État apparaissent relativement modestes au regard de l'ambition des mesures envisagées (par exemple un quasi doublement de l'activité de la PMI si toutes les dispositions envisagées sont mises en œuvre). Il est ainsi prévu que l'État apporte, en 2020, une enveloppe de 50 millions d'euros en loi de finances et de 30 millions d'euros en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). La stratégie fait ensuite état d'une "montée en charge progressive jusqu'en 2022", mais sans aucune indication chiffrée.

Il est également précisé que "ces crédits inscrits au programme du ministère des Solidarités et de la Santé viendront compléter ceux des départements dans le cadre de la contractualisation". Pour mémoire, dans l'étude annuelle de l'Odas présentée en juin dernier, ces dépenses sont de 7,6 milliards d'euros en dépenses brutes et d'autant en charges nettes (pas de recettes en atténuation jusqu'à présent), ce qui fait de l'ASE le premier poste des départements en charges nettes, devant le RSA.

La réaction de l'Assemblée des départements de France (ADF) – associée à l'élaboration du pacte pour la protection de l'enfant (voir notre article ci-dessous du 27 mars 2019) – sera donc intéressante à suivre. Le débat pourrait également rebondir dans les instances de gouvernance nationale prévues par la stratégie. En l'occurrence, un comité de suivi regroupant uniquement les ministères concernés et un "comité de suivi élargi" associant également les départements, des parlementaires, des magistrats, des représentants des enfants et des jeunes, des représentants des associations et des établissements publics, ainsi que des représentants des professionnels de l'enfance. Avec pour objectif la signature des premiers contrats entre l'Etat et les départements au début du printemps.