Modes de garde - Pourquoi tant d'écarts dans les coûts de construction des crèches ?

Le Haut Conseil de la famille (HCF) a adopté, le 9 octobre, un avis et un rapport importants sur le développement de l'accueil des jeunes enfants. Une partie du contenu de ces documents - portant sur l'avancement du plan de création de 275.000 solutions de garde supplémentaires à l'échéance 2017 (terme de la convention d'objectifs et de gestion 2013-2017 entre l'Etat et la branche Famille) - avait déjà filtré ces derniers jours. Elle montre que le programme de création a déjà pris un retard important dès sa première année de mise en œuvre, ce qui fait naître de sérieuses interrogations sur la soutenabilité de l'objectif (voir notre article ci-contre du 8 octobre 2014).

Le coût de création d'une place de crèche a progressé de 90% en dix ans

Mais le rapport du HCF est riche de bien d'autres informations. Un point retient notamment l'attention : celui du coût d'investissement des crèches. Tout d'abord, il apparaît que les coûts de construction des établissements d'accueil des jeunes enfants (Eaje) ont pratiquement doublé au cours de la dernière décennie. Le coût total moyen d'une nouvelle place en Eaje est ainsi passé de 18.079 euros en 2000-2001 à 34.312 euros en 2012-2013, soit une hausse de 90%. Cette progression est nettement supérieure à celle des aides des CAF. Pour mémoire, on rappellera que 67% de l'ensemble des places de crèches sont gérés par des collectivités territoriales, 26% par des associations (le plus souvent adossées à une collectivité) et 6% par des entreprises privées. En termes d'investissement, les collectivités assurent en direct 44% des créations de places.
La Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) est d'ailleurs bien consciente du phénomène. Afin de déterminer les causes structurelles de ces évolutions, elle va lancer des études sur l'investissement dans la création de crèches, les coûts de fonctionnement des Eaje et les raisons des fermetures d'équipements.

Le poids des normes

En attendant le résultat de ces investigations, le HCF a déjà sa petite idée sur la question. Le rapport pointe en effet clairement la question des normes (dans l'investissement comme dans le fonctionnement), qui "ont une influence forte à la fois sur les coûts des structures et sur la capacité d'accueil des établissements". Ces normes portent sur de très nombreux aspects : la sécurité et l'accessibilité des bâtiments, le mobilier et les articles de puériculture, la qualité de l'air intérieur, la restauration collective... Elles sont "très nombreuses et dispersées", au point qu'"il est difficile d'en avoir une vision exhaustive et précise". Elles émanent de différents codes (santé publique, action sociale et famille, travail...).
A ces normes législatives et réglementaires s'ajoutent les circulaires de la Cnaf relatives aux conditions d'attribution de dotations financières aux Eaje (accueil de publics à besoins spécifiques, taux de fréquentation des places, réservation des places, facturation, participation financière des familles, fourniture des couches et des repas...), mais aussi "les critères établis par les services de PMI des conseils généraux et les autres services contrôleurs pour agréer et contrôler les Eaje".
Conséquence immédiate de ce dernier point : les règles "peuvent varier d'une PMI à l'autre". Ces écarts portent notamment sur la superficie minimale par enfant, "qui influence beaucoup le coût de la place en Eaje à l'investissement et au fonctionnement".

Une étude de la DGCS et une mission de l'Igas

Le rapport du HCF en donne un exemple édifiant : "Pour un projet d'Eaje de 180 m2 'utiles' (espace réservé aux enfants) dont le coût est de 900.000 euros si le médecin de PMI demande au minimum 6 m2 utiles par place dans le cadre de l'agrément qu'il délivre, le coût de la place sera de 30.000 euros pour 30 enfants, alors que s'il exige 10 m2 le coût de la place sera de 50.000 euros pour 18 enfants".
Face à ce constat, le HCF estime qu'"il serait opportun de définir rapidement des normes claires et opposables concernant la surface par enfant sur lesquelles pourrait reposer l'agrément", ce qui donnerait aux gestionnaires une meilleure visibilité sur les coûts d'investissement et de fonctionnement des projets. De façon plus pragmatique, cela pourrait aussi conduire à réviser la capacité d'offre d'accueil de certains Eaje existants.
La Direction générale de la cohésion sociale doit lancer prochainement une étude sur les normes afin de les recenser, de mesurer les écarts de pratique et d'actualiser les documents de référence existants. Mais, pour accélérer la démarche, le HCF suggère également de missionner l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) sur la question des normes et de leur application.