Démocratie locale - Pascal Clouaire : "Les gens participent d'autant plus qu'ils décident"

Localtis - Quelle a été votre approche de la participation quand l'équipe d'Éric Piolle a été élue en 2014 ? Qu'est-ce qui avait été déjà mis en place en matière de démocratie participative ?

Pascal Clouaire - Il y avait des dispositifs traditionnels de la démocratie participative, notamment beaucoup de conseils. Nous avons été élus autour d'objectifs politiques : l'émancipation et le changement de comportement, la question du changement climatique. C'est important de comprendre les filiations politiques de nos dispositifs, en même temps que c'est important de rendre hommage aux racines historiques de la participation à Grenoble. Quand il y a un terreau local, ça aide bien sûr.
Nous rajoutions notre pierre à l'édifice, sans casser ce qui avait été fait auparavant ; il y a des acteurs qui participent beaucoup à Grenoble. Mais ce qui nous intéressait, c'était évidemment la participation, mais aussi la décision. On part du principe que les gens participent d'autant plus qu'ils décident, qu'ils ont du pouvoir de décision, du pouvoir d'agir. Nous avons donc mis en place des dispositifs qui présidaient à la décision des citoyens, en se disant que s'il y avait décision, forcément derrière il y aurait participation.
Grenoble a lancé les budgets participatifs en 2015, nous étions parmi les premiers à les mettre en place. Et nous avons organisé en 2016, ici même dans ce musée, les premières rencontres nationales des budgets participatifs (avec Montreuil, Paris et Rennes, et Montreuil a accueilli en novembre 2018 les troisièmes rencontres, ndlr). Nous sommes en train de réfléchir à une structuration associative de ce réseau des budgets participatifs.

À Grenoble, quel budget cela représente-t-il ?

Nous nous étions dit 2 millions d'euros, c'est-à-dire 5% du budget d'investissement de la ville, nous sommes restés à 800.000 euros, soit environ 2% du budget d'investissement. Cela pourrait être plus, bien sûr, mais une situation financière dégradée ne nous a pas permis de faire plus pour ce mandat-là. Cela n'empêche pas que cela marche très bien : en termes de participation, de projets proposés et de projets qui sont sortis de terre, il y en a partout maintenant. C'est un dispositif de pouvoir d'agir puisque les gens choisissent directement une partie du budget d'investissement.
Le deuxième dispositif que nous avons mis en place, c'est le dispositif d'interpellation et de votation d'initiative citoyenne – ce qu'on appellerait le RIC aujourd'hui, le référendum d'initiative citoyenne. 2.000 signatures sur une pétition, sur un sujet de compétence municipale, amenaient le sujet à être débattu en conseil municipal. Ensuite, soit le conseil municipal prenait la pétition telle qu'elle était formulée et délibérait dessus, donc il l'acceptait, soit il rentrait dans une logique de négociation avec les pétitionnaires pour trouver une voie intermédiaire. S'il n'y avait pas de possibilité de discussion avec les pétitionnaires, cela passait directement en votation. Et nous nous engagions à appliquer le résultat à partir d'un certain seuil. C'était au départ une initiative citoyenne, sous forme de pétition, qui allait jusqu'à décision et/ou négociation si le pétitionnaire l'acceptait ; ça a été le cas sur une pétition sur les bibliothèques, nous étions rentrés dans une logique de discussion. Ou bien ça allait jusqu'à votation ; la situation s'est par exemple présentée sur la question de la tarification des parkings en voirie.

Dans ce cas, quelle était la proposition et quel a été le résultat de la votation ?

La proposition, c'était de ne pas accepter les nouveaux tarifs de la ville. Il n'y a pas eu suffisamment de participation, le seuil n'a pas été atteint. En référendum, vous avez deux types de seuils : soit un seuil en pourcentage de participation (comme c'est le cas la plupart du temps en Suisse), soit un seuil affirmatif, c'est-à-dire un nombre de "oui". Dans ce cas, un seuil affirmatif avait été fixé à 20.000 voix, parce que nous avions été élus à 20.000 voix. Ce que nous disions, c'était que seule la démocratie peut défaire ce qu'a fait la démocratie. Sauf que nous avions élargi considérablement le corps électoral, puisque les 16-18 ans et les résidents étrangers avaient le droit de voter.

En mai 2018, suite à une saisine du préfet, le tribunal administratif de Grenoble a annulé ce dispositif d'interpellation citoyenne, une décision dont la ville a fait appel. Est-ce cette ouverture du corps électoral qui a été retoquée ?

Tout a été retoqué : cette partie-là, l'ouverture aux étrangers et aux jeunes, et il y avait deux autres arguments. Le premier était lié au fait que si la pétition atteignait 2.000 signatures – c'est peu, 2.000 signatures -, le sujet était mis à l'ordre du jour du conseil municipal. Or, on ne peut pas, en droit français, imposer au maire un ordre du jour au conseil municipal. Nous nous sommes défendus en disant : c'est une proposition qui est faite par les citoyens et c'est le maire qui décide finalement. Mais le tribunal a utilisé l'argument de la "décision révélée".
Le deuxième argument, c'était de dire qu'il n'y a pas de mandat impératif en France. Si par exemple la pétition atteignait 20.000 voix, il fallait délibérer et c'était donc aux élus de la majorité de faire passer la délibération. Or, la démocratie représentative ne peut pas être forcée à voter dans un sens par la démocratie participative. On ne peut pas forcer des élus à voter dans un sens ou dans un autre.

La ville a pourtant développé d'autres dispositifs qui pourraient être soumis à ce type d'arguments et qui n'ont pas fait l'objet de recours…

Oui, par exemple les conseils citoyens indépendants (1) à Grenoble ont le droit de proposer à chaque conseil municipal une question au maire dans les mêmes conditions que les élus d'opposition. Il n'y a pas eu de recours, de même qu'il n'y en a pas eu sur le budget participatif.

Pourquoi alors l'Etat a-t-il choisi d'attaquer le dispositif d'interpellation ? Est-ce qu'il se méfie d'un outil qui ouvrirait la voie à davantage de démocratie directe ?

C'était peut-être donner trop de pouvoir d'agir au citoyen. Grenoble était la première ville en France à faire ça et peut-être que l'Etat ne voulait pas faire tache d'huile sur un dispositif de ce type-là, je n'en sais rien…

Plus récemment, vous avez lancé des "chantiers ouverts au public"…

Dans un quartier, des citoyens peuvent avoir envie de faire une construction… Juste derrière, dans un parc, des jeux en bois pour enfants ont été réalisés par des citoyens avec les services de la ville. Il s'agit de les aider à agir concrètement, à être dans l'action. Ce sont souvent des unions de quartier ou des associations locales. Des équipes techniques sont à disposition pour les aider à faire les plans et les encadrer dans la réalisation aussi, parce qu'il y a des données de mise en conformité, de sécurité… nous avons une responsabilité par rapport à ça. Il y a eu trois projets jusqu'à présent. On a commencé il y a deux ans et ça se diffuse progressivement.
Autre type d'initiative : nous avons mis en place des jurys citoyens, que nous avons appelés des "ateliers de projet". Chaque atelier de projet est composé de 30 personnes, dont 17 tirées au sort et 13 personnes issues de conseils de participation et unions de quartier (2). La mairie propose en début d'année cinq thèmes et les conseils citoyens indépendants les ordonnent par ordre de priorité. Par exemple, cette année on a eu : cohabitation piétons-vélos, redynamisation des commerces et personnes âgées isolées. Au bout de quelques mois, le processus s'achève sur la présentation de préconisations en conseil municipal par des représentants de l'atelier de projet, un débat et une délibération (préparée au préalable par la majorité) sur la base de ces préconisations.
Là encore, l'intention politique, c'est de donner du pouvoir d'agir pour renouer la confiance entre le politique et le citoyen. Et en même temps, il s'agit de diffuser une culture de la participation, qui me paraît extrêmement importante à une époque où nous allons traverser, dans les dizaines d'années qui viennent, des changements fondamentaux liés aux défis climatiques.

Il est plus facile de faire participer ceux qui partagent la même vision, mais la démocratie participative sert aussi à apaiser les tensions, à gérer les conflits voire à créer du consensus. Que faites-vous des conflits, de la contestation ?

Vous avez deux types de contestation : soit vous contestez la méthode, soit vous contestez le processus de participation qui a été choisi par la ville. Par exemple, dans le cadre de tel projet immobilier, des habitants, associations, unions de quartier peuvent souhaiter de la coconstruction alors que nous proposons de la consultation.
Nous avons donc mis en place un guide de la participation. Nous avons défini les niveaux de la consultation, de la concertation, de la coconstruction et de l'information, de manière très simple et en expliquant le processus à chaque fois. Ce guide a été réalisé par une commission qui réunissait des élus, des services et des citoyens. Et désormais, quand il y a une opération, la ville fixe le niveau de participation, de manière quasi contractuelle, et s'il n'y a pas de participation nous disons que c'est de l'information. Il peut y avoir contestation du niveau fixé, mais il y aura moins de contestation sur le processus concerné puisqu'il est clairement affiché. De même, les citoyens peuvent se servir de ce guide sur toutes les opérations qui sont réalisées pour demander : on est à quel niveau ?
Après, il y a toujours une tension entre la démocratie représentative et la démocratie participative, puisque on est élu sur un programme. Les élus peuvent légitimement se dire : nous allons faire notre programme. Et les citoyens peuvent dire : nous voulons décider. Il y a toujours cette tension inévitable, à arbitrer en permanence.

Comment faire lorsque la participation citoyenne ne va pas dans le sens de ce qui figurait dans le programme ? Et si, par exemple, les habitants portaient des demandes contradictoires avec la transition écologique ?

Il y a une partie du programme que nous réalisons, il s'agit des engagements qui structurent notre action. Et il y a une autre partie du programme, qui a été définie au préalable, sur laquelle il y a "délégation de décision". Sans doute faudrait-il, en amont du programme, discuter de ces mécanismes de délégation…

Comment figurait la participation citoyenne sur le programme d'Éric Piolle ?

Sur 120 engagements, c'était l'engagement numéro 1. Mais c'est vrai qu'il y a d'autres engagements que nous mettons en œuvre sans coconstruction, parce que nous estimons qu'ils font partie de notre programme et que nous avons été élus pour les réaliser. C'est un vrai débat : comment est-ce qu'on fait pour déléguer de plus en plus ? C'est une culture, chez les élus, dans les services.

De quels moyens disposez-vous pour la démocratie locale dans les services de la ville ?

Nous avons une petite équipe de trois personnes qui se partage les dispositifs. Et au-delà, nous avons fait une opération de diffusion de la participation dans tous les services, particulièrement dans les services de l'urbanisme et de l'action territoriale. Quand un service a un projet avec un niveau de participation identifié, la personne en charge suit un cycle de formation assuré par un prestataire spécialisé. Notre service est un service support, qui ne fait pas à la place. Il s'occupe des grands dispositifs de participation mais, sur une opération de concertation, il n'est pas responsable. Les services en charge du projet s'en occupent avec, en back office, les spécialistes de la participation. L'idée est de diffuser la culture de la participation de manière transversale dans tous les services. Nous avons déjà eu trois sessions de formation.

Avez-vous évalué votre démarche participative ? Quels sont les axes de progrès identifiés ?

Nous avons mis en place des commissions d'évaluation, avec notamment des élus d'opposition : une sur le budget participatif, une sur le dispositif d'interpellation – celle-là avait été demandée par l'opposition, nous l'avons arrêtée après l'annulation du dispositif - et une sur les conseils citoyens indépendants. Ces commissions se réunissent toute l'année et font des propositions pour améliorer en permanence les dispositifs.
Et nous avons également une élue et un service en charge de l'évaluation des politiques publiques, qui ont par exemple évalué les conseils citoyens indépendants. Des rapports très précis sont publiés et présentés à la commission, ce qui nous permet d'échanger et voir comment améliorer le dispositif.
Nous avons des expérimentations extrêmement positives, qu'il faut sans cesse interroger, consolider, améliorer, parce que c'est ça la démocratie, ce n'est jamais figé. L'une des difficultés est d'aller chercher les plus éloignés : ceux qui sont en rupture socio-économique, mais également les "bobos" très bien intégrés qui votent une fois tous les six ans, payent leurs impôts et considèrent que cela suffit.
Pour encourager la participation, nous avons mis en place une formation et un certificat d'action citoyenne avec Sciences po Grenoble. Les citoyens qui sont engagés dans des processus associatifs, des conseils, etc., peuvent ainsi se former et obtenir le certificat d'une grande école. C'est une forme de reconnaissance institutionnelle. Donc nous essayons de prendre la chose par tous les bouts… Pour la suite, nous avons des projets qui vont dans le sens d'une "démocratie liquide".

(1) Mis en place en 2015 dans le cadre de la loi sur la démocratie de proximité de 2002 (dite loi Vaillant), les conseils citoyens indépendants sont les conseils de quartier de Grenoble, ils ont remplacé les "conseils consultatifs de secteur" qui existaient auparavant. Après une redéfinition en 2018, les conseils citoyens indépendants sont désormais présentés comme des "lieux d'échanges, d'interpellation et de coconstruction avec la ville de Grenoble". Ils peuvent notamment "poser une question au maire qui doit leur répondre au début de chaque conseil municipal".

(2) "Un atelier de projet, c'est 30 personnes : 17 tirées au sort (sur des critères géographiques, de parité, âge, etc.), 6 personnes viennent des conseils citoyens indépendants, 6 personnes des unions de quartiers et 1 personne du conseil des résidents étrangers."