Lutte contre la prostitution : voter une loi ne suffit pas

"On ne change pas la société par décret", a théorisé jadis Michel Crozier. Par la loi pas davantage, et d’autant moins quand on ne s’attache pas à la mettre en œuvre. Telle est à gros traits la conclusion tirée par le rapport d’évaluation "confidentiel" de la loi du 13 avril 2016 "visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées" réalisé par les inspections générales des affaires sociales (Igas), de l’administration (IGA) et de la justice (IGJ) et remis en décembre dernier, que le ministère de la Justice vient de rendre public. Confortant ainsi les conclusions de l'étude de la fondation Scelles réalisée sur quatre villes (voir notre article). "La mise en œuvre de la loi a été considérablement freinée par une absence de portage politique et d’engagement volontariste des pouvoirs publics", assène le rapport. Le mal est aussi répandu que connu. En l’espèce, il est d’autant plus prégnant que "cette mise en œuvre, qui dépend de plusieurs ministères, souffre d’un manque de pilotage national", estiment les rapporteurs. 

"Faible application des mesures"

Première conséquence, une "faible" application de certaines mesures. Le rapport relève ainsi que "l’infraction de recours à l’achat d’actes sexuels créé par la loi est peu constatée, avec 1.939 personnes mises en cause en 2018 seulement", que les stages de sensibilisation à la lutte contre l'achat de ces services sont "peu développés" ou encore que les parcours de sortie de la prostitution ne concernent encore qu'un nombre limité de personnes au regard du public potentiel (environ 230 bénéficiaires fin juin 2019)". Pis, "le dispositif de protection spéciale pour les victimes de traite ou de proxénétisme en danger sur le territoire français créé par la loi n'a jamais été utilisé". Pourtant, "les moyens financiers alloués à l'accompagnement social et professionnel des personnes se prostituant ont augmenté à la suite de l'adoption de la loi", indique le rapport, tout en précisant qu'ils "ont souffert d'un défaut d'anticipation, sont émiettés et [que] les crédits déconcentrés sont trop fluctuants". Il déplore également le "trop peu de formations" organisées sur ce phénomène à destination des acteurs chargés de l'application de la loi (forces de l'ordre, magistrats, travailleurs sociaux…) et juge "nécessaire" des circulaires ministérielles "pour clarifier la mise en œuvre de la loi".

"Hétérogénéité des pratiques"

Deuxième conséquence, "une hétérogénéité des pratiques sur le territoire". Les infractions de recours à l'achat d'actes sexuels sont ainsi "concentrées sur un petit nombre de territoires" (Paris cumule la moitié des procédures) et la mise en place des commissions de lutte contre la prostitution – dont le périmètre a été réduit par rapport à la loi, mais les missions étendues en matière de prévention de la délinquance et de politique pénale alors que les procureurs n'en sont pas membres – fait encore défaut dans un quart des départements. De même le rapport déplore une "importante hétérogénéité entre départements des critères d'entrée dans un parcours de sortie de la prostitution, notamment au regard du droit au séjour des bénéficiaires" – le rapport relevant que ces parcours concernent presque exclusivement des personnes d'origine étrangère sans droit au séjour – et plaide pour une harmonisation de ces critères au niveau national.

Un phénomène toujours plus complexe

Le manque d'implication des pouvoirs publics dénoncé semble d'autant plus préoccupant que la prostitution en France connait plusieurs évolutions de fond que la loi a sans doute contribué à renforcer, singulièrement le report de la prostitution de rue vers des zones périphériques ou en intérieur. "Faute d'avoir mis en place des outils d'évaluation du phénomène à la suite de l'adoption de la loi, il est toutefois impossible d'évaluer la part de ces évolutions imputables au changement législatif", reconnait le rapport, qui souligne en outre que "l'invisibilisation croissante du phénomène complexifie par ailleurs tout travail d'évaluation quantitative". 

Essor préoccupant de la prostitution des mineurs

Plus inquiétante encore, la question plus spécifique de la prostitution des mineurs, qui "pas été abordée en tant que telle par la loi […] semble connaître un essor important". Le rapport invite ainsi à une réaction rapide, notamment en améliorant la détection et la prise en charge des situations à risques (par exemple en mentionnant les items "prostitution" ou "risque de prostitution ou d’exploitation sexuelle" dans les fiches renseignées par les cellules de recueil des informations préoccupantes des conseils départementaux). 
Si le rapport souligne des résultats en hausse en matière de lutte contre le proxénétisme et la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle, il estime que les moyens techniques, financiers et humains des services d'enquête spécialisés ne sont pas à la hauteur du phénomène. De même plaide-t-il pour un renforcement des moyens des associations, notamment en leur permettant de se constituer partie civile dans les affaires de viols, agressions sexuelles et violences commises – mais peu dénoncées – sur une personne se livrant à la prostitution.