Loi pour un Etat au service d'une société de confiance : ce qu'il faut en retenir

Après un examen mené tambour battant par un gouvernement pressé d’en venir "au service après-vote", la loi pour un Etat au service d’une société de confiance est parue au Journal officiel ce 11 août. Réduire la complexité des parcours administratifs, alléger les normes et accélérer la dématérialisation des procédures, au bénéfice des usagers comme des agents du service public, sont les principaux aspects de ce nouveau véhicule législatif à vocation simplificatrice. Loin de se résumer à l'institutionnalisation du "droit à l’erreur" auquel il doit sa popularité, ce texte au caractère "attrape-tout" innerve l’action publique dans des domaines très divers.
Reste à savoir si cette loi qui entend marquer un tournant en invitant l’administration "à changer de logiciel" tiendra toutes ses promesses. Le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, s’est engagé à une application "très rapide", confirmant  "avoir pris les dispositions pour que les premiers décrets puissent être publiés dès la rentrée". Le futur Conseil de la réforme - dont la forme reste encore à définir - devrait en suivre de façon très concrète la mise en œuvre, en particulier à travers la nuée d’expérimentations - plus d’une dizaine au total - largement privilégiées par le texte. Un comité de pilotage sur le droit à l’erreur doit également se réunir "tous les mois à partir de septembre". Les débats pourraient par ailleurs se poursuivre, au premier semestre 2019, lors de l’examen du projet de loi pour la transformation de la fonction publique. Et dès avant avec celui du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude inscrit à l’ordre du jour de la prochaine session extraordinaire prévue à partir du 12 septembre. 

Stratégie nationale d’orientation de l’action publique

La loi s’ouvre sur l’approbation de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique pour la France (art. 1er), annexée au texte, et dont il sera rendu compte annuellement au Parlement (art. 68), en particulier sur l’état d’avancement de la dématérialisation des procédures (objectif "zéro papier"). Pas de caractère normatif mais des allures de charte à vocation pédagogique. Cette stratégie nationale pose les jalons de la relation de confiance entre le public et l’administration que le texte propose de mettre en oeuvre, avec le concours des collectivités territoriales, d’ici 2022. Une vingtaine d’objectifs consensuels, guidés par la bienveillance et la loyauté à l’égard du public, y sont ainsi développés.

Droit à l’erreur

On en retrouve une première déclinaison concrète dès l’article 2 qui consacre au sein du code des relations entre le public et l’administration le principe d’un droit à l’erreur présenté comme la possibilité pour l’usager de bonne foi de se tromper dans ses déclarations sans risquer une sanction dès le premier manquement. Point d’achoppement entre les deux chambres, son extension aux bénéfices des collectivités territoriales dans leurs relations avec l’État ne figure pas dans la loi. Outre que le droit à l'erreur ne s’applique pas en cas de mauvaise foi ou de fraude de l'administré, il est également formellement exclu dans le cas de certaines sanctions administratives, notamment en matière de sécurité ou d’environnement, de mise en oeuvre du droit de l'Union européenne ou encore d'engagements contractuels.
Second dispositif établi au bénéfice des administrés : le droit au contrôle et la faculté d’en opposer les conclusions expresses, à la manière d’un rescrit. La mention d’un "délai raisonnable" laissé à l’appréciation de l’administration permet de tenir compte des réalités matérielles notamment en termes d’effectifs et de moyens disponibles. Toutefois, le texte offre peu de visibilité sur les procédures de contrôle auxquelles le dispositif pourrait s’appliquer.
Dans le prolongement, l’article 4 empêche la suspension de l'instruction d'un dossier de demande d'attribution d'un droit lorsqu'il manque une pièce non essentielle au dossier.

Ouverture des données relatives aux valeurs foncières

La loi rend librement accessibles à tous, notamment aux acteurs de l'urbanisme, de l'aménagement et de l’immobilier, les données foncières - déjà très largement consultables par les particuliers au travers de Patrim - déclarées à l’occasion des mutations intervenues au cours des cinq dernières années (art. 13). Dans l’attente du décret d’application, le voile n’est pas complètement levé sur les garanties de nature à préserver l’anonymat des propriétaires, tout en supprimant les exigences incompatibles avec un sytème d'open data.

Opposabilité des circulaires

Même objectif d’accessibilité à l’article 20, dont l’objet est d’assurer sa pleine efficacité à l’obligation de publier les instructions et circulaires et d’en assurer l’opposabilité lorsqu’elles émanent de l’État. Les administrés pourront se prévaloir d’une interprétation, "même erronée", sous réserve qu’elle n’affecte pas les droits des tiers, et ce tant qu’elle "n’a pas été modifiée". 

Rescrit

Dans sa continuité, le texte amorce la généralisation de la pratique du rescrit administratif (art. 21), bien connue en matière fiscale. Par ce biais, les administrés ont la possibilité de solliciter l’administration qui doit alors prendre une position formelle qui lui est opposable. La mesure ainsi envisagée concerne uniquement l’Etat et ses établissements publics administratifs (par exemple, les agences de l’eau). Une dizaine de domaines sont identifiés, au nombre desquels figurent les taxes d’urbanisme et la redevance d’archéologie préventive. Afin de préserver le dispositif contre des risques d’instrumentalisation, la loi y ajoute certains garde-fous, en particulier en n’englobant que les opérations "de plus de 50.000 m² de surface taxable". 
A l’article 22, le texte va un cran plus loin en prévoyant d’expérimenter la possibilité pour l’administré de pré-rédiger lui-même une prise de position formelle. A titre expérimental toujours, un "rescrit juridictionnel" est mis en place à l’article 54, pour purger tout risque de contestation tardive. Son champ d’application est sécurisé dans la loi, sans renvoyer au décret, en mentionnant expressément les décisions administratives non règlementaires relatives aux déclarations d'utilité publique et aux déclarations d’insalubrité.

Certificat d’information

Autre dispositif instauré par la loi : le certificat d’information permettant à tout usager d’obtenir, préalablement à l’exercice de certaines activités, une information sur les règles applicables (art. 23). Le décret (n° 2018-729) dressant la liste des activités concernées est d’ores et déjà paru. Source d’insécurité, l'expérimentation de la cristallisation du certificat d’information a en revanche disparu du texte.

Dialogue non surtaxé

Le texte prévoit d’instaurer un numéro d’appel "non surtaxé", vers les services de l’État et les établissements publics qui en dépendent au plus tard au 1er janvier 2021 (art. 28). Les collectivités sont pour l’heure exclues de ce dispositif aux conséquences financières encore incertaines.

Référent unique

Parmi les articles laissant une large place à l'expérimentation, l'article 29 amplifie le mouvement de "guichet unique" par l'institutionnalisation au sein des services publics d'un référent unique "pour des procédures et des dispositifs déterminés". L’expérience prévue sur quatre ans est ouverte de façon facultative à l'ensemble des établissements publics locaux ainsi qu'aux groupements de collectivités. Celle prévue à l’article suivant (art. 30) -sur une durée de trois ans - visant à adosser au dispositif les maisons de service au public (MSAP) en les dotant d’un référent unique avec pouvoir décisionnel est actée avec plus de scepticisme.

Contrats de ville

L’article 31 procède de la même logique, dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville, avec la mise en place d'une plateforme dématérialisée de dépôt des dossiers de demande de subventions - qui seront instruits dans le cadre de l'instance de pilotage du contrat de ville - ainsi que d’un référent unique pour leur suivi. Afin de s'assurer du volontariat des collectivités concernées, le texte prévoit l'accord de l'ensemble des signataires des contrats de ville retenus dans le cadre de cette autre expérimentation.

Chambres d’agriculture

Les conditions pour le déploiement des nouvelles missions dévolues par la loi au réseau des chambres d’agriculture seront bordées dans l’ordonnance prévue à cet effet à l’article 38. Quant à l'expérimentation portant sur la régionalisation, le transfert aux chambres régionales d'agriculture des misions des chambres départementales devrait se faire sur la base du volontariat.

"Dites-le-nous une fois"

Parmi les vecteurs de modernisation, la dématérialisation des procédures est centrale. La loi (art. 40) consacre par exemple, l’extension par expérimentation du principe "dites-le-nous une fois" (déjà illustré à travers l’API "Marché public simplifié" mais resté limité à défaut de décret d’application). Objectif : dispenser les usagers de produire des informations que l’administration détient déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d’une autre administration par un tel traitement. Prévue sur une durée de trois ans, l’expérience ne concernera que les personnes morales inscrites au répertoire Sirene qui auront consenti à y participer dans leurs relations avec les administrations de l’Etat et des collectivités. L’évaluation qui en sera faite comportera une partie sur l'impact du dispositif sur les délais administratifs.

Signature applicative

Autre illustration à l’article 42. A l’échelle des trois versants de la fonction publique, le texte prévoit un nouveau cas de dispense de signature de l’employeur pour les décisions relatives à la gestion des agents produites entièrement par voie dématérialisée. La loi (art. 43) reporte "à une date fixée par décret"- avec une date butoir au plus tard en janvier 2022 - l’entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative (DSN) pour les employeurs publics. Un rapport annuel rendra par ailleurs compte des dispositifs de formation et d'accompagnement des agents publics (art. 68).

Etat civil

Les actes d’état civil seront également concernés s’agissant des services consulaires. L’habilitation sollicitée par le texte (art. 46) vise ainsi à engager la voie d’une adaptation du droit civil afin que soit reconnu, en son principe, le registre d’état civil électronique. La dématérialisation, à titre expérimental, des actes de l’état civil dont est dépositaire le ministère des Affaires étrangères pourrait préfigurer son extension à l’ensemble des communes. Une expérimentation sera aussi menée dans quatre départements (Nord, Yvelines, Aube, Val-d’Oise) visant à supprimer les justificatifs de domicile pour la délivrance des cartes nationales d’identité, passeports, permis de conduire ou certificats d’immatriculation (art. 44).

Régime de protection des agents publics

Les dispositifs créés par le projet de loi (droit à l'erreur, droit au contrôle, rescrit  ou prise de position formelle, etc.) sont susceptibles de conduire à de nouveaux contentieux entre l'administration et les usagers. Pour y parer, la loi propose de compléter le régime de protection des agents publics au sein de l’article 73. La responsabilité civile de l'agent ne pourra pas être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires, sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions.

Permis de faire dans le bâtiment

Le secteur de la construction n’est pas en reste. L’article 49 prévoit en particulier deux ordonnances. La première sera prise temporairement en vue de traduire le droit à déroger à certaines règles ("permis de faire") -au-delà du droit en vigueur tel qu'il résulte de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine -, sous réserve que soit apportée la preuve de l'atteinte de résultats équivalents par le maître d'ouvrage.
Ce premier texte - qui pourrait être soumis à la consultation publique dès la rentrée - précédera une autre ordonnance ouvrant la voie à une réécriture complète des règles de construction, substituant aux prescriptions de moyens des objectifs de résultats. Les travaux préparatoires devraient débuter courant septembre, sous l’égide du Conseil supérieur de la construction, selon le ministre de la Cohésion des territoires, Jacques Mézard. La construction devrait par ailleurs constituer un des champs d’application privilégiés du dispositif de médiation prévu à titre expérimental à l’article 36 pour fluidifier le dialogue avec les collectivités et les organismes concernés, et ce dans un nombre limité de régions et de secteurs économiques définis par décret.

Petite enfance

Le gouvernement a également a obtenu le feu vert pour donner un coup d'accélérateur à la création de places d'accueil en simplifiant par ordonnance les normes et en installant un guichet administratif unique pour les porteurs de projets (art. 50) - lire ci-dessous notre article dans l'édition de ce jour. 

Jurisprudence Danthony

La loi (art. 51) tire les conséquences du principe dégagé par la jurisprudence Danthony selon lequel "un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d’une garantie". Elle abroge, à cette fin, l’article 70 de la loi de simplification du 17 mai 2011, qui limite ce principe juridique aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, et n’est en pratique, pas appliqué.

Regroupement universitaire

L'article 52 autorise le gouvernement à prendre par ordonnance les mesures destinées à expérimenter de nouvelles formes de rapprochement, regroupement ou fusion d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche, impliquant notamment de "nouveaux modes de coordination territoriale". L'expérimentation aura une durée maximale de 10 ans. Durant cette période, les établissements pourront acquérir la forme expérimentée, y compris celle d’un "grand établissement". Cet article vise à assouplir le cadre juridique des regroupements universitaires instaurés par la loi Fioraso de 2013 (Voir aussi nos articles Regroupement universitaire - Edouard Philippe annonce une "rénovation" des contrats de site du 7 juin 2018 et Quel devenir pour les universités de proximité, pour leurs étudiants et pour leurs territoires ? du 19 septembre 2017)

Relayage du proche aidant

L'article 53, il prévoit, à titre expérimental, un cadre dérogatoire au droit du travail pour permettre la mise en place de prestations de relayage des proches aidants.

Dialogue environnemental

Dans le champ environnemental plusieurs dispositions font là encore l’objet d’expérimentations. C'est le cas à l'article 56 qui vient déroger aux procédures de participation du public - tout juste réformées par ordonnance du 3 août 2016 - pour les projets soumis à autorisation environnementale "dans un nombre limité de régions" désignées par décret en Conseil d’Etat. La loi prévoit ainsi de remplacer l'enquête publique par une procédure allégée de participation du public par voie électronique, lorsqu’une concertation préalable a été antérieurement réalisée sous l'égide d'un garant. C’est à ce même article qu’est ratifiée l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.
Alléger le poids des normes, c'est aussi s'attaquer à la sur-transposition des directives européennes. Les modalités de participation du public imposée par la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (IED) en cas de dérogation à l'occasion d'un réexamen en constituent une illustration. Le texte (art. 62) propose de pérenniser le régime de consultation publique déjà en vigueur, jusqu'à 2019, en stoppant son évolution sous la forme d'une enquête publique plus lourde. Dans le viseur également l'évaluation environnementale des incidences de certains projets publics et privés. Le texte confie à l’autorité de police de l’installation - le préfet dans la plupart des cas -, la responsabilité de décider, au cas par cas, de soumettre une installation, un ouvrage ou des travaux à évaluation environnementale, en cas de modifications ou d’extensions. A relever sur ce chapitre, l’information du public par la voie d’une publication locale, pour des projets d'une certaine importance, qui reste à déterminer (art. 57).

Infractions au code de l'environnement 

Le texte (art. 39) prévoit également la transmission systématique aux contrevenants, sauf instruction contraire du procureur de la République, des procès-verbaux d'infraction au code de l'environnement et au code forestier, afin de leur permettre de faire cesser l'atteinte, voire de la réparer, avant que des poursuites ne soient engagées.

Eolien en mer

L’article 58 relatif aux énergies marines renouvelables aura fait couler beaucoup d’encre au point de constituer l’un des motifs ayant conduit à l’échec de la commission mixte paritaire. Cette disposition, à l'origine consensuelle, a servi de support au dépôt, tardif et sans concertation, d'un amendement du gouvernement pour permettre à l'État de renégocier à la baisse le tarif de rachat consenti aux six premiers parcs d'éoliennes en mer déjà attribués, sous la menace d’une annulation. Malgré l’aboutissement des négociations - avec un engagement des consortiums lauréats à réduire de 30% les tarifs de mise en service -, force est de constater le maintien de la disposition dans le texte, laissant en droit la possibilité à l'État d'annuler les décisions d'attribution jusqu'à la signature du contrat d’achat. Au sein de ce même article, l’habilitation à réformer les règles d'attribution des projets d'énergies marines renouvelables est convertie en législation directe. C'est l'objet des I, II et VI qui en définissent l’un des principaux enjeux, à savoir la mise en place d’un "permis enveloppe", prévoyant que les diverses autorisations requises fixent des caractéristiques variables dans lesquelles les projets pourront évoluer.

Energies renouvelables

Le texte permet par ailleurs de régler le régime juridique des modifications de permis de construire en cours de validité autorisant les projets d'installation d'éoliennes terrestres en les considérant comme des autorisations environnementales (art. 60). Le raccordement au réseau pour les producteurs d'électricité renouvelable est aussi facilité (art. 59). Ainsi, seules les lignes électriques aériennes HT et THT resteront concernées par l'approbation du projet d'ouvrage (APO). La loi autorise également producteur ou consommateur à faire réaliser des travaux de raccordement électrique en maîtrise d’ouvrage déléguée. Une nouvelle rédaction de l’article L. 522-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique procède directement à l’extension de la procédure d’extrême urgence aux ouvrages des réseaux publics d’électricité (art.61). Le dernier volet permet au gouvernement de simplifier par ordonnance la procédure d'élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des installations de production d'électricité renouvelable (S3REnr) (art. 61).

Géothermie

Toujours dans la perspective de favoriser un développement rapide des énergies renouvelables, la loi (art. 67) habilite le gouvernement à réformer, là encore par voie d'ordonnance, les dispositions du code minier relatives aux titres de recherches et d'exploitation de géothermie, notamment en abandonnant le critère de température du gîte pour distinguer les régimes applicables. 

Sraddet

A l'article 64, le texte rétablit l'article L. 541-13 du code de l'environnement -qui impose l'élaboration d'un plan régional de prévention et de gestion des déchets ( PRPGD) - dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 -, jusqu'à la publication de l'arrêté approuvant, dans chacune des régions concernées, un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet). Le choix d'une date nationale conduirait les régions à maintenir en vigueur le PRPGD après approbation du Sraddet, en contradiction avec la loi Notre qui prévoit la substitution du Sraddet aux plans et schémas sectoriels (dont les PRPGD).

Spectacles vivants

Plusieurs ordonnances prévues à l'article 63 visent à simplifier l'activité d'entrepreneur de spectacle vivant en poursuivant plusieurs objectifs : simplifier et moderniser le régime juridique de la licence d'entrepreneur de spectacles jugé complexe et dépassé ; mettre en place un régime de sanctions administratives (au lieu des actuelles sanctions pénales inappliquées) ; abroger ou modifier les dispositions devenues inadaptées ou obsolètes ; garantir le respect des règles relatives à la sécurité des lieux de spectacle et des dispositions relatives au droit du travail, au droit de la protection sociale et au droit de la propriété littéraire et artistique. Exigée notamment des exploitants de lieux de spectacles aménagés pour des représentations publiques et des diffuseurs de spectacles ayant la charge de l'accueil du public, de la billetterie et de la sécurité, la licence d'entrepreneur de spectacle concerne aussi les collectivités, directement ou par le biais de leurs établissements. Ainsi, le maire d'une commune propriétaire d'une salle polyvalente qu'il se contente de louer (plus de six fois par an) à une ou plusieurs associations culturelles en vue de la diffusion de spectacles vivants, doit être titulaire de cette licence. Le défaut de licence étant - théoriquement - sanctionné jusqu'à deux ans d'emprisonnement, 30.000 euros d'amende et cinq ans de fermeture de l'établissement. 

Lobbies

La loi (art. 65) reporte de trois ans - soit au 1er juillet 2021 - l'inclusion des responsables publics locaux dans le champ d'application du répertoire numérique des représentants d’intérêts prévue par la loi Sapin 2. Le retrait des associations cultuelles de ce registre, acté par ce même article, a suscité des débats très animés dans l’hémicycle. L’obligation d'établissement de comptes annuels est quant à elle transférée à l’article 47, qui octroie également à l'ensemble des associations cultuelles la possibilité de collecter des dons par sms. On notera enfin, l’assouplissement des modalités de transmission, à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), des déclarations d’intérêts et patrimoniales de certains dirigeants d’entreprises publiques (art. 66).

Rapports d’évaluation

La loi dispose d’un titre III entièrement dédié au dispositif d’évaluation (art. 68 à 74) avec à la clé un véritable florilège de rapports. C’est particulièrement le cas à l’article 68 qui prévoit la remise de rapports annuels au Parlement sur pas moins de huit thèmes différents en lien avec la loi. Et selon la même logique aux articles 70 - rapports d'évaluation des expérimentations prévues par la loi - et 71 - s’agissant cette fois des ordonnances. La lutte contre la surtransposition des directives européennes sera au menu d'un autre rapport gouvernemental (art. 69). Tout comme l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation (art. 72). En parallèle, le texte confie à la Cour des comptes un rôle d'évaluation comptable et financière sur plusieurs articles phares (art. 74).