Société de confiance : le projet de loi en débat au Sénat avant le vote solennel

Les sénateurs ont achevé, mercredi soir après seulement deux jours de discussions, et sans véritable engouement, l'examen du projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance, poursuivant la démarche constructive engagée en commission en dépit, selon ses rapporteurs, du "caractère peu opérationnel et parfois trop rigide des dispositifs proposés". La nouvelle procédure de législation en commission (Plec) - appliquée sur une partie des articles du projet de loi - "nous aura épargné une journée de débats en séance publique", s’est félicité le président de la commission spéciale Jean-François Husson.
Après le vote solennel repoussé au 20 mars, députés et sénateurs - réunis en commission mixte paritaire - devront trouver un accord sur les principaux points de crispation de ce texte dense incarné par le "droit à l’erreur". "Malgré nos efforts, ce texte reste un fourre-tout" a déploré l'un des rapporteurs Jean-Claude Luche face au secrétaire d'État aux comptes publics Olivier Dussopt, venu défendre un projet de loi empreint d’une "vision positive et bienveillante du service public".
Plusieurs dispositions ont ainsi fait les frais de ce désaccord profond sur la méthode : du rescrit administratif, à l'expérimentation d'un référent unique doté d'un pouvoir de décision dans les maisons de services au public, en passant par la réforme des modes d'accueil de la petite enfance (lire notre article ci-dessous). La commission spéciale n’a par ailleurs pas hésité à couper dans les demandes d'habilitation à légiférer par ordonnances et à réduire "les trop nombreux rapports inutiles". Tout en adhérant aux objectifs consensuels défendus par le projet de loi, elle a cherché à le recentrer sur son objet initial l'amélioration des relations entre le public et l’administration, jusque dans l’intitulé même du texte rebaptisé en séance : "projet de loi renforçant l’efficacité de l’administration pour une relation de confiance avec le public". 

Droit à l’erreur

Les sénateurs ont examiné à marche forcée les 215 amendements déposés sur les articles non concernés par la procédure de législation en commission. Un amendement défendu par la sénatrice du Rhône, Elisabeth Lamure (LR), propose ainsi de compléter le principe de proportionnalité édicté dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique annexée au projet de loi, par le rappel du principe de la suppression d’au moins une norme pour l’édiction de toute nouvelle norme entraînant une charge supplémentaire pour les entreprises. Les sénateurs ont également souhaité compléter l'article phare du projet de loi par une série d'ajustements, en élargissant en particulier le champ d’application du droit à l’erreur (article 2) aux volets de la Politique Agricole Commune (PAC) définis par les Etats membres ou encore à l’environnement, au risque selon le secrétaire d’Etat "d’affaiblir la police de l’environnement". Un autre amendement précise que les pénalités financières prononcées par les directeurs des organismes chargés de la gestion des prestations familiales ou des prestations d’assurance vieillesse ne seront pas applicables en cas de première erreur matérielle, sauf cas de mauvaise foi ou de fraude (2 bis B).
L’obligation de télédéclaration et de télépaiement pour les contribuables vivant dans des zones blanches est  reportée à 2025 (3 bis AAA). La tentative du gouvernement de revenir sur l’extension - introduite en commission - du droit à régularisation en cas d’erreur aux collectivités territoriales dans leurs relations avec l'État et les organismes de sécurité sociale (article 2 bis A) a quant à elle été repoussée.
Les sénateurs ont également rejeté un amendement gouvernemental proposant un dispositif d’indicateurs de qualité du service et de satisfaction des usagers. "Attention à la tentation de la quantophrénie", a notamment alerté la socialiste Sophie Taillé-Polian, "les chiffres, c'est bien ; encore faut-il les analyser, les évaluer et faire en sorte d'améliorer qualitativement les services publics".

Rescrit

Le gouvernement est en revanche arrivé à ses fins en rétablissant la généralisation de la pratique des prises de position formelle opposables à l’administration ou "rescrit". Dans sa chasse aux incompétences négatives, la commission en avait acté la suppression, jugeant le renvoi au décret "problématique". Dans une rédaction profondément remaniée, l’article 10 procède directement à l’extension envisagée du "rescrit-créance" dans des secteurs bien définis. Suivant les préconisations du Conseil d’Etat, le texte développe ainsi quatre nouveaux dispositifs de rescrit afférents à la fiscalité de l’aménagement, à la taxe perçue par la région Ile-de-France en application des articles L. 520-1 et suivants du code de l’urbanisme, aux redevances des agences de l’eau et à la redevance d’archéologie préventive.
Un amendement de la rapporteure Pascale Gruny prévoit par ailleurs la publication des réponses de l’administration fiscale aux demandes de rescrits, dès lors que celles-ci ont "une portée générale et impersonnelle" (article 4 bis B).
Les sénateurs ont toutefois refusé de rétablir en cohérence l'expérimentation du principe "silence vaut accord" en matière de rescrit initialement prévue par l’article 11. Même refus opposé au gouvernement s’agissant cette fois de supprimer l’expérimentation de la cristallisation des règles après délivrance d'un certificat d’information (article 12 bis). Pour rappel, la cristallisation existe déjà pour les certificats d'urbanisme, et pour une durée supérieure.

Chambres d’agriculture

L’expérimentation portant sur la régionalisation des chambres d’agriculture (article 19) a également provoqué quelques remous dans l’hémicycle. Contre l’avis du gouvernement, le rapporteur Jean-Claude Luche a défendu un amendement tendant à s'assurer "qu'aucun transfert ou mise à disposition de personnel ne pourra avoir lieu sans l'accord de la chambre d'agriculture départementale concernée". 

Etat civil

Quelques inquiétudes sont également apparues concernant l’expérimentation prévue à l’article 23, qui ouvre la voie, dans quatre départements, à la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de titres d’identité. Pour bénéficier de cette dispense, l’usager produira uniquement l’information permettant de vérifier auprès de fournisseurs de prestations attachées au domicile (facture d’énergie, d’internet…). Contre l’avis du gouvernement et de la commission, la sénatrice du Val-de-Marne, Catherine Procaccia (LR), a souhaité sécuriser l’établissement de justificatifs, en imposant aux prestataires des vérifications minimales pour s'assurer de l'identité du demandeur. "On ne peut demander un tel travail de vérification à des entreprises privées ; c'est du ressort des services inspecteurs des titres", s’est opposée Pascale Gruny.
En accord avec le gouvernement, et afin de préserver les ressources des régions, la rapporteure a en revanche proposé de ne pas inclure les certificats d'immatriculation des véhicules dans le champ de l’expérimentation de l’article 23 bis (expérimentation de l'attestation de résidence comme justificatif de domicile pour les Français établis hors de France).

Edifices du culte

A l’article 25, les sénateurs ont adopté un amendement visant à accroître la traçabilité des flux financiers à l'origine des projets d'édifices du culte. "Dans les faits, les mosquées", a précisé son auteur Hervé Maurey (UC). "Avant d'interdire le financement des lieux de culte par des états étrangers, il faut d'abord connaître la réalité de la situation", a-t-il ajouté. Inspiré d’un rapport fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales en 2014, l’amendement demande un bilan financier, certifié par un commissaire aux comptes, pour tout projet de construction.
Au risque de décevoir l’organisation Transparency International France, la majorité sénatoriale a maintenu la disposition (article 38) excluant les associations à objet cultuel du registre des représentants d’intérêts imposé par la loi du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique et renoncé à l’ambition de le mettre en oeuvre au niveau des élus locaux.

Permis de faire dans le bâtiment

L’article 26 habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnance pour autoriser les maîtres d'ouvrage à déroger à certaines règles de la construction a été voté en dépit des demandes de suppression des groupes socialiste et CRCE. Le Sénat a également donné son feu vert à l’expérimentation du référent unique au bénéfice du maître d’ouvrage pour les projets d'activité, d'installation, d'ouvrage ou de travaux (article 26 ter), rejetant là encore l’invitation du gouvernement à la supprimer.

Eolien offshore

En proposant de donner une base légale à une renégociation avec les lauréats des appels d'offres sur les énergies marines renouvelables pour baisser les tarifs d’achat, voire en rendant possible l'annulation unilatérale de la décision d’attribution (article 34), le gouvernement a provoqué une levée de boucliers, en particulier dans les trois régions -Bretagne, Normandie et Pays de la Loire - où est prévue la construction de six de ces parcs. "Les tarifs des appels d'offres actuels sont trop élevés, jusqu'à cinq fois supérieurs aux tarifs du marché. Les éoliennes autorisées en 2011 et 2014 coûtent 41 milliards d'euros aux finances publiques sur vingt ans pour 3 gigawatts seulement", s’est expliqué le secrétaire d’Etat. "S’il est légitime de réexaminer l'équilibre économique de ces projets, cela ne peut se faire que par une négociation avec les lauréats (…)", lui a répondu le rapporteur Jean-Claude Luche. Cet amendement présenté à la dernière minute, et contre lequel le Syndicat des énergies renouvelables (SER) s’est immédiatement insurgé, a été largement rejeté par les sénateurs. La suppression de l’article 34 sexies - introduit en commission - permet par ailleurs de rétablir le dispositif de réfection tarifaire pour les coûts de raccordement au réseau de distribution des installations d’électricité renouvelable soutenues dans le cadre d’une procédure concurrentielle.

Prévention des inondations

Ajoutée en séance, une série d’articles additionnels allège les procédures relatives aux digues de défense contre la mer pour répondre aux difficultés que les collectivités rencontrent sur le terrain pour protéger leurs populations contre le risque d’inondations. L’article 34 bis A exclut ainsi de la nomenclature des ouvrages soumis à évaluation environnementale, l’entretien et la reconstruction des ouvrages labellisés dans le cadre d'un programme d'action de prévention des inondations (Papi). Les amendements suivants, également portés par le sénateur de Vendée Bruno Retailleau (LR), sont de la même veine, s’agissant notamment : d’étendre aux gestionnaires de digues la dérogation de dispense d’enquête publique préalable accordée aux entreprises hydroélectriques autorisées (article 34 bis B) ; d’exempter d’enquête publique la délivrance de concession d’utilisation du domaine public maritime pour les travaux permettant de créer ou de sécuriser un ouvrage de sécurité publique inscrit dans un Papi, dès lors qu’ils n’ont pas fait l’objet d’enquête publique au titre du code de l’environnement (34 bis C).
A l’article 34 bis D, une nouvelle expérimentation est introduite "en vue de favoriser la construction d’ouvrages de défense contre les inondations et contre la mer". Cette expérimentation, engagée pour une période de cinq ans, ne visera que les travaux présentant "un caractère d'intérêt général ou d’urgence" inscrits dans un Papi. Pour sa mise en œuvre, il est proposé que les actions réalisées à ce titre par les EPCI soient soumises à une procédure décisionnelle unique conduite par le préfet.

Installations classées

Une dernière série d’articles additionnels fixe un cadre juridique pour les exploitants de bonne foi qui engagent, de leur propre initiative, les démarches nécessaires en vue de régulariser leur situation au regard des prescriptions qui leurs sont applicables (articles 35 bis A à 35 bis C). Un article 35 ter - directement inspiré de ce qui existe déjà en droit de l’urbanisme - vise enfin à limiter les recours abusifs régulièrement intentés par les associations en matière d’installations classées, en exigeant de ces dernières le dépôt préalable de leurs statuts et une consignation préalable.