Simplification - Le Sénat adopte deux textes pour plus de "sobriété normative"

En ce début d'année 2016, le Sénat poursuit son combat contre l'inflation des normes applicables aux collectivités territoriales. Il a proposé, mercredi 13 janvier, plusieurs pistes de simplification des normes relatives à l'urbanisme et la construction - sans doute le domaine où elles pèsent le plus sur les collectivités - en adoptant une proposition de résolution visant à les limiter. Cette proposition avait été déposée au Sénat par Jean-Marie Bockel (UDI-UC, Haut-Rhin), président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, et plusieurs de ses collègues, le 25 novembre 2015 (voir notre article du 7 décembre 2015 ci-contre).
Avec l'adoption de cette résolution, "les élus locaux verront un signe de l'attention que nous portons à leurs problèmes concrets [...]. Le gouvernement verra, je l'espère, une incitation à accélérer les travaux qu'il a entrepris de son côté", a déclaré son auteur. "Nous avons souhaité faire progresser la sobriété normative en rappelant un principe simple : pour une norme réglementaire créée, une norme supprimée ou allégée", a ajouté le sénateur du Haut-Rhin. Selon Françoise Gatel (UDI-UC), "la frénésie réglementaire a un coût de 80 milliards d'euros par an [...]. Simplifier doit être une ardente obligation, car la loi a pour objet de permettre d'agir et de résoudre des questions".

ZAC, PLU, schémas, autorisations, formulaires...

Parmi les mesures proposées figurent le regroupement en un dossier unique des dossiers de création et de réalisation de zones d'aménagement concerté (ZAC), afin que les organes délibérants du bloc communal puissent "se prononcer par une même délibération sur le bilan de la concertation préalable, les dossiers de création et de réalisation de la ZAC, et le programme d'équipements publics". Ces différentes phases, explique la résolution en annexe, "indépendantes les unes des autres, sont aujourd'hui mal articulées entre elles". Pour les sénateurs, "cette situation nuit aux délais de création des ZAC qui prennent 25 mois dans le meilleur des cas, et entre trois et cinq ans en pratique. Ces délais, particulièrement longs, expliquent sans doute la désaffection observée depuis quelques années pour les projets de ZAC, alors même qu'ils constituent un outil d'aménagement utile pour les collectivités territoriales".
Concernant le plan local d'urbanisme (PLU), les sénateurs émettent en outre le vœu que la réglementation qui lui est applicable soit simplifiée, et le nombre de documents d'urbanisme dont les exigences se superposent soit réduit. D'une manière générale, "il paraît indispensable de réduire l'empilement normatif" résultant des différents schémas régionaux et infrarégionaux, dont certains ont été modifiés par la loi Notr. En matière d'autorisations d'urbanisme, ils demandent la limitation à un mois de la majoration des délais d'instruction de droit commun. Les délais maximums seraient donc de deux mois pour les déclarations préalables, de trois mois pour les permis de construire portant sur une maison individuelle et pour les permis de démolir, et de quatre mois pour les autres demandes permis de construire et les permis d'aménager.
Les sénateurs souhaitent également l'adoption, en concertation avec les élus locaux, d'une charte nationale harmonisant les niveaux d'exigence des architectes des bâtiments de France, en prévoyant une règle de minimis, "laissant un minimum de marge aux propriétaires, et qui aiderait à éviter le perfectionnisme". Enfin, ils demandent la simplification formulaire "Cerfa 13.404", relatif la réalisation de certains travaux et constructions non soumis à permis de construire, qui "comporte 18 pages de questions et d'exigences de productions documentaires complexes".
"Le gouvernement étudiera attentivement chacune de vos propositions", a assuré le secrétaire d'Etat à la Réforme territoriale (et à ce titre le "Monsieur Normes" du gouvernement), André Vallini, qui s'en est remis à la sagesse du Sénat sur le vote de la résolution. De fait, seuls les sénateurs Communistes, républicains et citoyens (CRC) ont voté contre le texte. "La volonté tenace de déréglementer l'urbanisme est inquiétante", a jugé en leur nom Jean-Pierre Bosino. "Nous demandons en priorité au gouvernement de cesser les coupes budgétaires et de remettre des fonctionnaires dans les préfectures et les services déconcentrés de l'Etat, de sorte que les élus locaux puissent mener les politiques pour lesquelles ils ont été élus."

Compenser toute nouvelle charge ou contrainte

Ce texte a une portée surtout symbolique : il exprime une sérieuse préoccupation de la Haute Assemblée et, par-delà, l'exaspération des élus locaux, devant l'inflation normative. De par sa nature, il ne sera pas examiné par l'Assemblée nationale. Il n'en va pas de même de la proposition de loi constitutionnelle adoptée la veille, mardi 12 janvier, "relative à la compensation de toute aggravation par la loi des charges et contraintes applicables aux collectivités territoriales".
Estimant que le législateur doit tenir compte de la diminution des ressources des collectivités territoriales et "accepter que lui soient fixés comme objectifs contraignants la simplification des normes et la stabilisation ou l'allègement des charges applicables aux collectivités territoriales", la version initiale du texte présenté par Rémy Pointereau (Les Républicains, Cher) proposait de modifier la Constitution pour mettre en place un mécanisme de "gage" obligeant à compenser toute nouvelle charge ou contrainte pour les collectivités territoriales par la suppression d'une charge ou contrainte d'importance équivalente (article 1er modifiant l'article 39 de la Constitution), et d'interdire la "surtransposition" de directives européennes afin que les textes n'aillent pas au-delà des exigences européennes et "n'introduisent pas de manière quasi subreptice" des contraintes et charges nouvelles, notamment pour les collectivités territoriales (article 2 introduisant un article 88-8 dans la Constitution).
Ce projet a été amendé par la commission des lois, puis en séance, notamment afin d'éviter une incompatibilité entre l'article 39 modifié et l'article 40 de la Constitution (qui interdit les amendements parlementaires créant ou aggravant des charges nouvelles). Lui a été substitué un article prévoyant une évaluation préalable de toute mesure "ayant pour effet de créer ou d'aggraver une charge pour les collectivités" et "la suppression d'une charge équivalente ou une compensation financière." En séance, les sénateurs ont, enfin, adopté un amendement du rapporteur Jean-Pierre Vial (LR) modifiant la Constitution afin d'élargir le principe d'une compensation pour le transfert d'une compétence entre collectivités territoriales et d'introduire le principe d'une réévaluation régulière de la compensation des transferts de compétences au profit des collectivités (article 1er bis modifiant l'art. 72-2 de la Constitution).
Le secrétaire d'Etat chargé de la réforme territoriale a jugé "inutile de réviser la Constitution pour enrayer l'inflation normative", et considéré qu'il fallait plutôt "privilégier la volonté politique". Il a aussi estimé que le texte "pourrait conduire au développement d'une jurisprudence très contraignante et déstabilisatrice" et que "les objectifs de simplification et de clarification du droit pourraient être invoqués à l'encontre de toute loi à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité". Reste que pour pouvoir entrer en vigueur, ce texte, qui a recueilli contre l'avis du gouvernement 187 voix de droite contre 149 voix de gauche, devra être voté dans les mêmes termes à l'Assemblée nationale, où la gauche est majoritaire.

Laurent Terrade

"Saisissez-moi !" : L'exhortation du médiateur des normes aux collectivités locales

"Pour mener à bien ma mission, j'ai besoin de vous !" Dans une "adresse" aux collectivités publiées sur son blog le 5 janvier 2016, Alain Lambert, médiateur des normes applicables aux collectivités, dont le mandat a été renouvelé par le Premier ministre fin 2015, appelle les collectivités à lui "faire remonter directement les difficultés auxquelles elles font face". La saisine directe a en effet été rendue possible par le décret du 15 novembre 2015, suite aux préconisations formulées par Alain Lambert dans son rapport sur sa première année d'activité en tant que médiateur (voir notre article du 18 novembre ci-contre). Il appartient "aux collectivités, pour cette nouvelle année, de se saisir de cette opportunité afin d'en faire une réussite au bénéfice de l'intérêt général !", conclut-il.

L. T.