Environnement - Le rapport Lesage veut faire de l'eau "une grande cause nationale"

Comme Localtis l'avait annoncé dans son édition du 5 juillet 2013, le député PS des Côtes-d'Armor, Michel Lesage, a présenté le 10 juillet la version définitive de son rapport d'évaluation de la politique de l'eau en France, réalisé dans le cadre d'une mission qui lui a été confiée en février dernier par le Premier ministre. Ce volumineux rapport - plus de 200 pages - qui aborde une multiplicité de thèmes va alimenter les discussions sur l'eau, qui sera l'un des grands sujets de la conférence environnementale des 20 et 21 septembre prochains. Il sert aussi de "point de départ" à un travail complémentaire qui sera mené à l'Assemblée nationale par un groupe dédié à la politique de l'eau dont Michel Lesage assure la présidence.
Face aux multiples défis liés à l'eau, le député regrette la quasi-absence de débat national sur le sujet. "Ces débats, lorsqu'ils existent, se tiennent de plus en plus souvent dans des cercles restreints où prédominent des approches trop cloisonnées, une défense des structures trop repliées sur elles-mêmes et au langage technique quelque peu hermétique", constate-t-il. "Il est donc indispensable et urgent de faire de l'eau une grande cause nationale", estime-t-il, en ayant notamment "une approche globale et complète". Le député insiste aussi fortement sur les enjeux de gouvernance. "En l'absence d'une gouvernance publique efficace pour traiter les multiples problèmes posés, pour gérer les interdépendances entre niveaux de responsabilités, entre différents domaines de politiques publiques, les difficultés resteront fortes et nombreuses en vue d'obtenir les résultats recherchés."
Autre constat : le "modèle" français de l'eau a permis des avancées mais il a aujourd'hui atteint ses limites. "Il a été considéré à son origine comme innovant par son approche (les bassins hydrographiques), ses principes fondamentaux (récupération des coûts, principe 'pollueur-payeur'), sa gouvernance (comité de bassin, agence de l'eau) et son système de financement (les redevances). Cependant la qualité de l'eau ne cesse de se dégrader et les pollutions de se multiplier. Ses usages évoluent et les conflits qui y sont liés s'intensifient. Les principes 'pollueur-payeur' et 'l'eau paye l'eau' ne sont pas, ou mal, appliqués", critique le rapport qui juge aussi que "la 'démocratie de l'eau' n'est l'affaire que de quelques-uns dans les structures décisionnelles". Michel Lesage pointe aussi un modèle de financement de la politique de l'eau "à bout de souffle". Les recettes régressent, du fait de la diminution des consommations et de la crise des finances publiques alors que les besoins de financement sont considérables (renouvellement des réseaux d'eau et d'assainissement, prise en charge des eaux pluviales, préservation de la ressource, actions de protection contre les inondations...). En outre, poursuit Michel Lesage, le dispositif de redevances et de taxation est déséquilibré, puisqu'il pèse essentiellement sur les usagers domestiques, et "le grand cycle de l'eau", autrement dit la protection de la ressource et de son environnement (milieux aquatiques, zones humides, périmètres de captage…) est "mal financé". Enfin, juge le député, "les enjeux liés à l'eau sont interdépendants, comme les politiques publiques de développement des territoires. Ils ne peuvent être dissociés".
"C'est à partir de ces constats forts qu'il m'apparaît fondamental que la politique de l'eau soit profondément renforcée en France dans le cadre d'une démarche systémique, d'une nouvelle gouvernance qui permettra une réappropriation publique des politiques de l'eau, une plus grande implication de l'Etat et des collectivités territoriales et une forte mobilisation des territoires et de tous ses acteurs au plus près du terrain", note Michel Lesage.

Un Etat pilote de la politique de l'eau

A partir de ces constats, son rapport préconise douze orientations, assorties de 70 propositions d'actions. Pour mettre en oeuvre la nouvelle gouvernance et la mobilisation des territoires qu'il appelle de ses voeux, il plaide d'abord pour "une implication forte de l'Etat et une nouvelle étape de la décentralisation et de l'organisation de l'action publique sur les territoires". "L'Etat doit être le véritable pilote de la politique de l'eau, insiste-t-il. Un Etat qui pilote, c'est un Etat qui assure sa fonction d'anticipation, organise le débat démocratique sur les grandes questions liées à l'eau et en fait une grande cause nationale, fixe les objectifs et est le garant de la mise en oeuvre des moyens pour les atteindre. C'est aussi un Etat qui assure ses missions régaliennes de police de l'eau et qui donne à la puissance publique les moyens de la connaissance, de l'analyse, de l'expertise, de la recherche et de l'ingénierie pour agir." Et pour rendre plus efficace ce pilotage, il propose la création d'une Autorité nationale de l'eau indépendante "qui ne soit pas juge et partie" : "véritable outil de régulation, elle permettra d'assurer la transparence de la gouvernance de l'eau et de ses flux financiers, d'éviter les conflits d'intérêt et de renforcer le dialogue démocratique dans les débats nationaux", décrit-il.
L'Etat doit aussi "rendre plus efficace la police de l'eau". "L'interminable chantier de sa simplification vient de connaître une importante étape avec l'ordonnance d'harmonisation des polices de l'environnement du 11 janvier 2013, note le député. Elle ne trouvera sa pleine efficacité que si les difficultés qui demeurent sont surmontées grâce à une plus forte coopération territoriale entre les services de l'Etat et de l'Onema [Office national de l'eau et des milieux aquatiques, NDLR], à un ciblage des contrôles plus importants sur des thèmes et des zones à enjeux environnementaux forts, ou encore à une coordination plus efficace entre le contrôle de la réglementation et celui de la bonne utilisation des fonds publics." Michel Lesage réclame aussi des dispositions pour remédier au manque de juridictions et de formation des juges qui est selon lui un élément expliquant que le droit pénal de l'environnement soit peu appliqué.
L'Etat doit aussi agir mieux au niveau de l'Europe, souligne-t-il, en impliquant ministères et Parlement très en amont dans l'élaboration des textes mais aussi en diffusant une culture européenne auprès de l'ensemble des acteurs de l'eau.
Pour que la politique de l'eau permette d'atteindre les objectifs de bonne qualité, la "forte mobilisation des territoires" est indispensable, insiste Michel Lesage. "Cette territorialisation permettra d'articuler les logiques 'descendantes' qui prévalent, avec des approches 'ascendantes' qui partent du terrain, de territoires de proximité pertinents (les bassins versants hydrographiques)", estime-t-il. Cette mobilisation des territoires ne peut se faire selon lui qu'à travers une nouvelle étape de la décentralisation permettant de clarifier les responsabilités. "Les collectivités territoriales, et en premier lieu les communes et les régions, sont l'échelon pertinent pour structurer la nouvelle gouvernance, prendre en compte l'interdépendance des enjeux des politiques publiques en les mettant en synergie, pour mobiliser tous les acteurs, pour rapprocher et rendre plus cohérents les outils des politiques de l'eau (les outils de planification, de gouvernance, de programmation, de maîtrise d'ouvrage, de financement…), argumente-t-il. De plus, cette approche permettra, dans ce domaine complexe de la question de l'eau, d'apporter plus de lisibilité, de proximité, de cohérence, de réactivité et de responsabilité, mais aussi de plus de souplesse pour tenir compte de l'hétérogénéité des situations."

Une nouvelle gouvernance territoriale reposant sur un "trépied"

La nouvelle gouvernance territoriale doit reposer selon lui sur un "trépied" - commission locale de l'eau (CLE), schéma d'aménagement et de gestion de l'eau (Sage) et syndicat mixte - déployé à l'échelle des bassins et sous-bassins versants, que l'on retrouverait sur tout le territoire national. "Parlement local de l'eau" associant tous les acteurs, la CLE est chargée de l'élaboration du Sage définissant les objectifs à atteindre et les actions à mener tandis que le syndicat mixte, qui regroupe les collectivités locales, est la structure porteuse du Sage dont il assure la mise en oeuvre des actions. "Un contrat pour l'eau sera créé, multithématique, multiacteurs et pluriannuel. Il permettra d'assurer la cohérence planification-action-financement", suggère encore le rapport. Au niveau régional, des schémas d'organisation des compétences liés à l'eau seront également définis dans le cadre de conférences régionales de l'eau. De plus, une concertation et une contractualisation intrarégionale sera mise en place au regard des enjeux suprarégionaux de bassin.
"Ces dispositions doivent s'inscrire dans une nouvelle étape de la décentralisation qui rétablira la clause de compétence générale et proposera qu'une nouvelle compétence de gestion de l'eau et des milieux aquatiques soit affectée au bloc communal, ce qui nécessite de promouvoir la structuration d'une nouvelle ingénierie publique décentralisée", souligne Michel Lesage. Ses préconisations vont dans le sens du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles en cours d'examen au Parlement (articles 35 b et c). Un amendement sénatorial voté en séance a ainsi créé une compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations qui donne aux EPCI à fiscalité propre et aux établissements publics auxquels ils auront délégué cette compétence les moyens de prévenir et de lutter contre les inondations. La commission des lois de l'Assemblée nationale a encore apporté de nouvelles précisions. Comme l'article 35 b excluait de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations les communes qui ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre – ce qui est le cas de Paris et de plusieurs communes de la petite couronne – les députés ont proposé d'attribuer cette compétence en premier ressort aux communes, sans remettre en cause son exercice à l'échelle intercommunale. Ils ont aussi renforcé le rôle des établissements publics territoriaux de bassin pour doter les collectivités compétentes de la possibilité de mettre en oeuvre des actions au niveau des bassins. Dans la nouvelle organisation qu'il préconise, Michel Lesage estime que les agences de l'eau doivent être "parties prenantes", "tout en se recentrant sur leurs missions financières, sur la définition des objectifs (Sage), la collection des données et le rapportage européen."

De nouvelles pistes de financement

Il juge aussi "déterminant" l'enjeu du financement de l'eau car selon lui "les déséquilibres structurels actuels ne sont pas tenables à terme : les recettes sont en régression, les besoins en financement sont considérables, les grands principes fondateurs 'pollueur-payeur' et 'l'eau paye l'eau' ne sont que partiellement respectés et mis en oeuvre, le dispositif de redevances et taxations prélevées par les agences de l'eau est déséquilibré, les flux financiers liés à l'eau sont peu lisibles, le grand cycle de l'eau est mal financé, la 'valeur  environnement' n'est pas prise en compte…"
A moins d'augmenter fortement les redevances et/ou de mettre en place de nouveaux systèmes de péréquation, le seul tarif de l'eau ne pourra pas financer les investissements nécessaires à la restauration et à la préservation de la qualité des masses d'eau en France comme la directive cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 en fait l'obligation, ajoute le député. Selon lui, il faut "reconsidérer l'enjeu de la durabilité et de la gestion intégrée des ressources en eau, en repensant les périmètres et les financements des deux cycles de l'eau" et "clarifier ce qui relève de l'impôt et ce qui relève de la facture d'eau". Par ailleurs il juge indispensable "d'encourager les mesures préventives, de conditionner le financement sur le curatif à l'engagement d'actions préventives, de développer la conditionnalité des aides, de mettre en oeuvre une fiscalité écologique, mais aussi de rechercher des dispositifs innovants de financement de la politique de l'eau.
Le rapport met aussi l'accent sur l'importance de la connaissance et de la recherche dans la mise en oeuvre de la politique de l'eau. "Ce sont des outils fondamentaux pour orienter l'action, aider à la décision et à l'évaluation", souligne-t-il. Cela passe par une bonne maîtrise des données pour que les acteurs (élus et citoyens) disposent d'informations fiables et circonstanciées. "Des progrès considérables restent à faire en termes de connaissance sur l'état de l'eau et les pressions qui s'exercent sur la ressource ainsi que sur l'évaluation des données", constate Michel Lesage. Il propose donc de lancer un "audit approfondi de l'ensemble du système français de production et d'évaluation des données sur l'eau" et d'allouer davantage de moyens à la recherche.
"Une véritable démocratie de l'eau reste à construire à partir d'un savoir commun, d'une vision partagée de l'eau, de la mise en oeuvre d'une 'hydro citoyenneté' et d'une démocratie de proximité", reconnaît aussi Michel Lesage. Selon lui, il faut rééquilibrer la composition des instances de l'eau au profit des ménages et des collectivités locales et renforcer l'accompagnement, la formation et l'information des acteurs, notamment associatifs.
Le rapport traite aussi des problématiques spécifiques liées au petit cycle de l'eau (eau potable et assainissement, eaux pluviales), en proposant notamment pour ces dernières de mettre en oeuvre des techniques innovantes et d'introduire des clauses spécifiques pour leur captation dans tous les lotissements urbains.

Lutte contre les pollutions agricoles : l'exemple breton

En matière de lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole et de restauration des milieux aquatiques, pour atteindre les objectifs de la directive cadre européenne (DCE), "les politiques menées jusqu'à présent et le système de gestion de l'eau en France n'ont pas eu l'efficacité souhaitable", reconnaît l'auteur du rapport. Contre les pollutions d'origine agricole, des améliorations peuvent selon lui  être trouvées. Il cite l'exemple de sa région, la Bretagne, qui est aujourd'hui intégralement couverte par des Sage. "Cela a permis à l'échelle des bassins versants un plus large engagement des agriculteurs vers des pratiques moins polluantes : réduction des engrais et pesticides, remise en herbe de surfaces, couverture hivernale des sols, reconstitution de haies et talus, modification des assolements, conversion à l'agriculture raisonnée ou biologique…" Il propose aussi des diagnostics hydrologiques à la parcelle et de "conforter la politique publique de protection des captages" en en faisant un enjeu d'aménagement du territoire. Il faut aussi selon lui recourir à des instruments d'action diversifiés, innovants et adaptés aux territoires et aux exploitations et aller vers une plus grande conditionnalité des aides des agences de l'eau pour inciter les acteurs à mettre en oeuvre des pratiques plus respectueuses de l'environnement.
"A la croisée de la PAC [politique agricole commune, NDLR] et de la DCE, dont la non-cohérence est un obstacle à la reconquête de la qualité de l'eau, le projet 'agro-écologique' pour la France porté par le ministre de l'Agriculture doit permettre d'engager une évolution des modèles de production qui remettra l'agronomie au coeur des pratiques pour combiner la performance économique et la performance écologique", note encore Michel Lesage.
"La disponibilité d'une ressource de qualité (et abondante) exige des milieux aquatiques vivants, protégés, diversifiés, et un fonctionnement harmonieux de la biodiversité", souligne-t-il aussi. "La restauration de la continuité écologique des cours d'eau est un enjeu majeur, mais elle se heurte à d'importantes difficultés. Une organisation nouvelle est à imaginer, dans le cadre des Sage articulant la réglementation, l'incitatif et surtout la concertation dans le cadre de projets de territoire ambitieux pour l'hydromorphologie des cours d'eau. Il en va de même pour la sauvegarde et la restauration des zones humides et sensibles", explique le député. Enfin, il juge aussi nécessaire de regarder ce qui se passe à l'étranger et de s'inspirer des bonnes pratiques. Il propose ainsi de réaliser une étude comparative de l'organisation des politiques de l'eau au sein des Etats membres de l'Europe.

"Une politique de l'eau... usée"

Pour France Nature Environnement (FNE), qui fédère 3.000 associations sur l'ensemble du territoire, le rapport Lesage "dépeint une politique de l'eau... usée". Dans un communiqué diffusé ce 12 juillet, FNE dit partager la proposition du député sur le rôle de l'Etat qui se doit d'être porteur d'initiatives dans le domaine de l'eau. "Des actions de communication ambitieuses de l'Etat impulseraient un réveil citoyen et susciteraient davantage de réponses notamment lors des consultations du public imposées par la directive cadre sur l'eau", estime FNE. Elle dit en outre apprécier la proposition du député de créer dans les instances de bassin un quatrième collège formé par les représentants de la société civile. Par contre, si elle juge que la création d'une Autorité nationale de l'eau est en apparence une bonne idée, elle s'interroge sur le fonctionnement de cette nouvelle instance : "Quelle sera l'articulation avec les autres instances nationales (CNE – Comité national de l'eau, Onema, Agence nationale de la biodiversité, agences de l'eau)... et que fera la Cour des comptes ?", questionne-t-elle. A propos de la proposition de créer un "contrat pour l'eau multithématique, multiacteurs et pluriannuel", l'association rappelle que des conventions existent déjà ponctuellement entre les régions, les départements et les agences de l'eau. "Il resterait à bien situer les missions de ces contrats multithématiques par rapport aux travaux des agences de l'eau", souligne-t-elle. Surtout, elle affiche son scepticisme quant à la portée effective et la réalisation des propositions du rapport sur la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole. Selon elle, "il faudra plus que de belles paroles pour freiner définitivement la poursuite des pollutions diffuses et le déclassement des masses d'eau".