Habitat - Le programme local de l'habitat vous promet plus que de la programmation

Mais qu'est-ce qui pousse 350 intercommunalités à élaborer un PLH alors qu'elles n'y sont pas obligées ? Car aujourd'hui, sur les 691 programmes locaux de l'habitat en cours ou approuvés, seule une petite moitié est faite sous la contrainte (1), selon Laurent Girometti, DHUP (directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, ministère du Logement et ministère de l'Environnement). "Le PLH, outil de gouvernance et de mise en œuvre des politiques locales de l'habitat" est à la fois le titre d'une étude et un début de réponse à la question.
L'étude a été confiée à l'agence Espacité par l'Assemblée des communautés de France (ADCF), en partenariat avec la Caisse des Dépôts et l'Union sociale pour l'habitat. Menée de juin 2014 à fin 2015, elle s'appuie sur une enquête électronique menée auprès de 308 intercommunalités, sur des entretiens avec 26 intercommunalités et sur une série de onze monographies (2). Il y avait alors 646 communautés dotées d'un PLH, soit déjà 70% de la population française concernée.

Une invitation à l'action

L'ADCF en avait l'intuition et l'étude d'Espacité l'a confirmé : si ces outils non-opposables avaient initialement été imaginés pour orienter les aides à la pierre, ils vont désormais au-delà. D'une part, "ils formalisent l'implication des collectivités en matière d'habitat", nous dit l'étude. Et d'autre part, le PLH constitue "le réceptacle du dialogue entre les acteurs": dialogue avec l'Etat, avec les communes et les organismes HLM, et dans une moindre mesure avec les acteurs privés et les associations. "Ce document est une invitation à l'action", estime Marc Abadie, directeur du réseau et des territoires de la Caisse des Dépôts. Car, selon lui, le PLH permet d'"approfondir le partenariat local" dans une vision constructive - qui n'empêche pas d'être "critique" - qui "considère les politiques d'habitat au cœur des politiques locales".
De fait, l'étude montre que, dans les intercommunalités rurales par exemple, le PLH constitue souvent le premier document de formalisation d'une stratégie d'aménagement du territoire. Dès lors, "le PLH se soucie d'articuler la politique de l'habitat avec les autres politiques communautaires (en faveur du développement économique, du tourisme…)", est-il précisé.

Interface entre fonctions résidentielles, développement économique, besoins en équipements

Les politiques de l'habitat nous en disent effectivement beaucoup sur les enjeux territoriaux. Dans les espaces périurbains, les PLH ont tendance à se concentrer sur le rééquilibrage de l'offre de logement avec la perspective d'endiguer l'étalement et de rationaliser la consommation foncière. Le PLH de Tours Plus affiche un objectif prioritaire de resserrement urbain qui se traduit de manière opérationnelle par une cartographie des secteurs préférentiels de développement de l'offre, avec l'idée de privilégier la production dans le cœur métropolitain, la ceinture urbaine et les "bourgs connectés".
Selon l'étude, une bonne part des PLH urbains "interrogent l'interface entre les fonctions résidentielles, le développement économique et les besoins en équipements". L'enjeu de cette délicate alchimie est explicitement exposé dans les PLH de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix et dans celui du Cambrésis. Et d'une manière générale, les PLH urbains accordent plus souvent la priorité à la qualité des constructions neuves et à la gestion des attributions de logements sociaux et du peuplement.
Dans les zones tendues, les PLH les plus avancés se font parfois documents de régulation et d'encadrement du marché local. C'est aussi le cas de PLH situés dans des secteurs de montagne ou littoraux qui ont affaire à un espace contraint. Certains d'entre eux développent même des volets propres à la situation des saisonniers, comme la communauté de communes de la Presqu'Ile de Rhuys.

PLH en territoire détendu : oser les démolitions !

Dans les zones très détendues, en proie à la décroissance démographique, le diagnostic partagé par les acteurs locaux est généralement lucide. Il en est ainsi à Nevers, dont le PLH s'est d'ailleurs fixé comme objectif prioritaire de limiter la production de logements et dans le même temps de renouveler et requalifier le parc public et privé notamment via la démolition des logements vétustes ou obsolètes. Le PLH de Saint-Dizier a également opté pour un scénario de décroissance démographique. Mais ces deux PLH font figure d'exception, et de courage politique. Car en général, il y a "un découplage entre le diagnostic et les orientations programmatiques issues des injonctions politiques", note Anne-Katrin Le Doeuff, directrice générale déléguée d'Espacité. "Découplage" qui relève selon elle du "paradoxe" voir de l'"anachronisme".
C'est que les PLH ne sont pas épargnés par cette "logique de compétitivité des territoires (qui veut que) la production de logements est appréhendée comme levier central de renforcement de l'attractivité" et cela, même quand la décroissance de la population est avérée.
La question est sur la table depuis un an dans le monde HLM (voir notamment nos articles des 29 juin 2015 et 24 septembre 2015) qui se heurte à ces "élus bâtisseurs" de territoires en déclin d'un genre particulier, décrits dans l'étude comme "plus enclins à porter des projets de développement qu'à accompagner des évolutions tendancielles impliquant, le cas échéant, une stabilisation voire une décroissance de la population".
Or "cette logique entraîne une vision planificatrice – voire incantatoire – des PLH, que l'Etat contredit rarement du fait peut-être de la prégnance de la question de la production de logements au niveau national".

Un Etat tatillon et détaché des réalités locales

Autant le dire tout de suite, l'Etat n'a pas vraiment le beau rôle dans cette étude. On lui reconnaît tout de même d'avoir su mettre le pied à l'étrier d'intercommunalités rurales ne disposant pas d'expertise en interne et se lançant dans leur premier PLH. Mais très vite, les services de l'Etat en région seraient dépassés. Beaucoup d'intercommunalités déplorent par exemple "leur manque de décryptage des évolutions réglementaires, face auxquelles les collectivités souhaiteraient un accompagnement plus affirmé".
Pour autant, les services de l'Etat sont toujours perçus comme légitimes dans le rôle de "garant des exigences réglementaires fixées au niveau national". Mais ils sont quasiment partout perçus comme "trop souvent détachés de certaines réalités locales", si bien qu'on leur reproche d'imposer "une contribution insuffisamment territorialisée ou trop statique". Et, à force, "l'approche principalement quantitative, déclinant des objectifs nationaux méconnaissant les réalités locales", ça agace. Surtout quand l'intervention de l'Etat "se résume à une approche tatillonne des obligations réglementaires"… qu'il ne maîtrise pas !
A noter quand même que parfois, l'Etat local a pu jouer un rôle de médiateur apprécié, en début de PLH, entre l'intercommunalité et les communes membres inquiètes de perdre leurs prérogatives.

Pour les communes : "instrument d'orientation" ou "éclairage ponctuel"...

De fait, encore aujourd'hui, ce dialogue demeure "très inégal", note pudiquement l'étude. Il y a en effet tout un monde entre : d'un côté les communes qui considèrent leur PLH comme un "instrument d'orientation et d'animation de politiques de plus en plus intégrées au niveau communautaire" (c'est le cas des 11 PLH faisant l'objet des monographies) ; et à l'opposé les communes qui le voient comme un document non prescriptif et l'appréhendent comme un simple "éclairage ponctuel" sur des actions qui de toute façon demeurent entre leurs mains (action foncière, attribution des logements sociaux, intervention sur l'habitat privé…). Et le fait que le code de la construction et de l'habitation pose le principe d'une programmation du logement établie au niveau communal n'arrange rien. Car les élus peuvent avoir le sentiment de "devoir rendre des comptes à l'Etat" avant tout.
Les deux cas de figure existent toujours. Mais le projet de loi Egalité et Citoyenneté entend évidemment s'asseoir sur le premier (voir notre article ci-contre du 14 avril 2016), avec l'idée d'affirmer "les collectivités au centre du jeu en tant qu'autorités organisatrices des politiques de l'habitat", ainsi que le souligne Claire Delpech, responsable des politiques de l'habitat à l'ADCF (voir aussi notre interview ci-dessous).

Pour les organismes HLM : "feuille de route" ou "document trop théorique"...

Avec les organismes HLM, les relations sont tout aussi contrastées. Si 95% sont associés à l'élaboration des PLH dans la phase du diagnostic, il n'y a souvent plus personne dès lors qu'il s'agit d'entrer dans la phase stratégie et de passer au programme d'action. Dès lors, la perception du PLH se disperse entre ceux qui considèrent le PLH comme une véritable feuille de route (ce qui est en général le cas quand celui-ci est élaboré en coproduction) et ceux qui le voient comme un document "trop théorique et éloigné des préoccupations opérationnelles" des organismes HLM. Là encore, le projet de loi Egalité et Citoyenneté entend donner la main à la politique intercommunale devant les "préoccupations" individuelles des organismes HLM.
A noter que la métropole européenne de Lille et Rennes Métropole ont adossé au PLH un certain nombre de conventions avec les communes et les organismes HLM. "Décliné en conventions, le programme devient une véritable feuille de route", note l'étude.
Le tour des partenaires du PLH serait incomplet si on n'y ajoutait pas "les acteurs de la société civile" regroupant aussi bien les professionnels du parc privé, les opérateurs fonciers, les associations et professionnels de l'hébergement, les acteurs économiques, que les associations de locataires et les habitants. L'étude montre que tous ces acteurs-là sont aujourd'hui encore "assez peu associés" au PLH.

Quand la légitimité du PLH renvoie à la légitimité de l'intercommunalité

La légitimité de l'intercommunalité à porter le PLH apparaît comme le premier gage de réussite incontournable à son élaboration et à sa mise en œuvre. Ce n'est donc sans doute pas un hasard si les premiers PLH étaient davantage portés directement par le président lui-même alors qu'avec le temps, au fur et à mesure que l'intercommunalité s'impose dans le paysage, le vice-président en charge de l'habitat fait tout à fait l'affaire.
Le second gage de réussite relevé par l'étude porte sur la capacité d'ingénierie technique, d'autant plus cruciale dans un contexte de désengagement de l'Etat. Or seules 35% des intercommunalités enquêtées déclarent disposer de moyens humains suffisants pour la mise en œuvre de leur PLH. 88% se sont dotées d'une expertise extérieure, ce qui n'est pas rien dans un contexte de moyens financiers resserrés. Le cabinet-conseil peut intervenir de manière totale ou partielle, sur une des phases du PLH : diagnostic, élaboration des orientations stratégiques, programme d'action, mais aussi suivi et évaluation (via notamment des observatoires de l'habitat rendus obligatoires par la loi).
Concernant les moyens financiers consacrés au PLH, ils sont jugés insuffisants par 56% des intercommunalités interrogées. A noter que certaines ont annexé à leur programme un règlement financier pour en faciliter la mise en œuvre, ainsi que le recommande l'étude. C'est déjà le cas de la métropole Rouen Normandie, de la communauté de Caen-la-Mer et de la communauté de communes du Seignanx.

Valérie Liquet

(1) L'élaboration d'un PLH est obligatoire pour : les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants. Soit plus de 70% de la population et plus de 30% des communes, selon la DHUP. 90% des intercommunalités concernées ont un PLH en cours ou approuvé.

(2) Communauté d'agglomération du Pays voironnais ; communauté d'agglomération de Nevers ; communauté de communes Caux Vallée de Seine ; métropole européenne de Lille ; communauté d'agglomération Evry Centre Essonne ; communauté de communes du pays des Herbiers ; communauté d'agglomération Tour(s) Plus ; communauté d'agglomération Saint-Dizier, Der et Blaise ; communauté d'agglomération du Grand Poitiers ; métropole Rouen Normandie ; Rennes Métropole.

"Le PLH est appelé à devenir de plus en plus un outil de gouvernance des politiques de l'habitat au niveau local"

Interview de Claire Delpech, responsable des politiques de l'habitat à l'ADCF, en charge de la conception et du pilotage de l'étude "Le PLH, outil de gouvernance et de mise en œuvre des politiques locales de l'habitat" confiée à l'agence Espacité.

Localtis – Pourquoi cette étude sur le programme local de l'habitat ?

Claire Delpech - Parce que le PLH, notamment au fil des lois comme Alur et bientôt la loi Egalité et Citoyenneté, est appelé à devenir de plus en plus un outil de gouvernance des politiques de l'habitat au niveau local. Plusieurs analyses quantitatives des PLH ont déjà été réalisées en matière de contenu des PLH, qui il est vrai a beaucoup progressé du fait des obligations réglementaires mais aussi de la prise en compte de nouveaux enjeux par les collectivités. Dans cette étude, nous voulions mettre en avant le bilan qualitatif des PLH, analyser le PLH en tant que processus. Notre questionnement était le suivant : comment le PLH accompagne les collectivités dans la formalisation et la mise en perspective de leur politique locale de l'habitat ; en quoi le PLH nourrit-il le projet de territoire en assurant l'interconnexion entre tous les acteurs locaux de l'habitat. A ce titre, les monographies sont riches d'enseignements. Chaque territoire, selon son histoire, sa maturité progresse à sa façon.

Que répondez-vous aux critiques qui reprochent aux PLH leur manque de caractère opérationnel ?

Outil de gouvernance, le PLH est aussi un outil de mise en œuvre des politiques locales de l'habitat. A ce titre - c'est essentiel - il se doit d'être très opérationnel, en proposant une déclinaison territoriale concrète de ses actions à l'échelle la plus fine possible. Fruit du projet de territoire, le PLH en est la feuille de route qui permet à la communauté qui en a la charge de le décliner avec ses partenaires locaux, et plus particulièrement les communes et les bailleurs sociaux. D'autres acteurs sont appelés à jouer un rôle, les services de l‘Etat bien sûr, mais également les acteurs privés : les promoteurs, les responsables d'activité économiques installées sur le territoire, les associations de locataires , les habitants… Le PLH est aussi un document qui doit assurer une certaine transversalité au sein de la collectivité : entre élus et techniciens, ainsi qu'entre les différents services foncier, urbanisme, social qui, sur le thème de l'habitat, doivent être au service du PLH. Par exemple, la question de l'étalement urbain n'est pas qu'une question de plan local d'urbanisme, les dispositifs proposés dans le cadre du PLH doivent être en mesure d'apporter des réponses à des ménages en attente de conditions de logement spécifiques. Dans cette perspective, le passage à une approche plus communautaire du droit des sols - au travers du PLUi par exemple - va dans le sens d'une plus grande maturité des politiques de l'habitat. Pour autant, le PLU ne peut à lui tout seul "résumer" l'ensemble des thèmes abordés dans le PLH. Il y a complémentarité.

Tous les PLH sont-ils à la hauteur de leur promesse ?

Bien sûr, "l'exercice PLH" reste perfectible. On observe une grande variété de situations locales. Quand la politique locale est de "courte vue", cela ne peut pas donner autre chose qu'un PLH de "courte vue". Certains volets méritent d'être explorés plus en profondeur : les politiques de peuplement, les stratégies foncières, par exemple. La loi Egalité et Citoyenneté en préparation devrait combler ces lacunes. Les PLH de première génération se concentrent souvent sur la production de logement social, c'est un premier pas important.
L'étude réalise une typologie intéressante des PLH, sur la base de l'observation de cas concrets. En fonction de leur ancienneté et du degré d'intégration communautaire, la mobilisation des communautés sur leur PLH peut ainsi être très différente. Cela va des PLH purement "réglementaires" se contentant d'appliquer globalement les consignes du code de la construction sans chercher à interférer avec les communes, aux PLH plus intégrés, régulateurs et expression de l'affirmation de la communauté comme véritable autorité organisatrice des politiques de l'habitat et ayant la capacité et la légitimité pour peser dans le développement résidentiel de son territoire en bonne articulation avec l'ensemble des acteurs.

Alors, qu'est-ce qu'un bon PLH ?

C'est celui qui se fixe pour objectif de bien loger les gens, de proposer l'accès de tous au territoire. C'est le PLH qui, tout en répondant aux exigences de l'Etat, parvient à s'en échapper pour écrire une feuille de route en fonction du marché local de l'habitat, de ses caractéristiques sociales, de ses enjeux territoriaux...
Les communautés et leurs partenaires sont progressivement passés d'une vision mécanique du développement de leur territoire, fondée sur des projections démographiques, à une vision plus intégrée, mêlant les politiques économiques et sociales. Désormais, ils partent de leur projet de développement économique pour définir les besoins en logements, lesquels entraînent des besoins en transport et en services, etc. Le PLH demeure, et plus que jamais, l'axe structurant des politiques locales de logement, mais aussi de développement économique, d'emploi, d'urbanisme…

Propos recueillis par V.L.