Habitat - La Miilos évoque la dissolution des petits organismes HLM

Chaque fin d'été, la mission interministérielle d'inspection du logement social (Miilos) publie son rapport annuel. Ce document est toujours lu avec attention par le monde des HLM à quelques semaines du congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH). Comme de coutume, ce rapport dresse le bilan des contrôles effectués (151 rapports définitifs publiés en 2009) et pointe les dysfonctionnements de certains organismes. Mais c'est également l'occasion pour la mission d'exprimer son point de vue sur toutes les questions chaudes du moment : politique des loyers, construction adaptée ou non aux besoins de la population, dysfonctionnements de la rénovation urbaine, vente de logements HLM, santé financière des organismes, restructuration du secteur. En ligne de mire surtout cette année : les petits organismes et les coopératives.

Des politiques de loyers paradoxales

Dans le cadre de la préparation des conventions d'utilité sociale, qui rappelons-le doivent être conclues avant le 31 décembre 2010, les organismes doivent rendre plus lisibles leur politique sociale et leurs stratégies patrimoniales. La Miilos décerne d'abord des bons points : sur la gestion des demandes de logement, le suivi des réclamations, la maîtrise des charges, l'élaboration de plans stratégiques de patrimoine, l'adaptation des logements au vieillissement, etc. Sur tous ces sujets, des progrès sont constatés. En matière d'entretien du parc, au contraire, les organismes peuvent mieux faire : "5% des organismes présentent des insuffisances d'entretien sur une large partie du parc, 30% sur une part faible mais significative."

La mission indique ensuite que 50% des organismes contrôlés ont pratiqué des augmentations de loyer supérieures aux recommandations ministérielles. Pourquoi ces augmentations ? "Pour certains organismes, il en va de leur équilibre financier, pour d'autres de leur politique d'investissement." Sans critiquer ces politiques, la Miilos pointe leur caractère paradoxal dans certaines zones détendues : "Les plus faibles augmentations sont souvent réservées aux immeubles financés en PLS ou PLI, par crainte de la vacance, au détriment de logements de moindre qualité qui sont sensiblement augmentés même s'ils sont occupés par des locataires plus modestes." (p.11)

Les organismes HLM construisent-ils au mauvais endroit ?  

Sur la localisation des nouveaux logements sociaux, la mission constate que "l'accroissement du parc locatif sur cinq ans est assez voisin sur les marchés détendus (+5.2%), tendus (+7.1%) et très tendus (+6.7%)", et avoue donc sa "perplexité sur le ciblage des aides publiques". Sur les marchés tendus, elle pointe le "manque de volonté et de continuité" de certains organismes à construire. Sur les marchés détendus, "beaucoup d'organismes ont une approche raisonnable". Lorsque des organismes construisent alors qu'il n'y a pas de besoins, c'est parfois pour répondre aux obligations de l'article 55 de la loi sur la solidarité et la rénovation urbaine. C'est le cas d'une société d'économie mixte d'Auvergne dont le contrat d'objectif avec l'Etat prévoyait de construire 200 logements alors qu'il y avait abondance des locations privées.

Autre sujet sensible : celui des ventes de logements HLM. Sur les 744.000 logements appartenant aux organismes contrôlés, seuls près de 7.000 ont été vendus, mais pour la plupart à d'autres bailleurs sociaux. Il s'agit en fait d'opérations de recomposition de patrimoine. La mission dresse donc un "bilan assez mitigé" de la politique de vente.

Sur les opérations de rénovation urbaine, qui concernent 3,28 millions d'habitants, la mission souligne sans surprise la difficulté des relogements, les retards et la dérive des coûts. La part des relogements dans des opérations neuves reste marginale. Dans la moitié des cas, les personnes sont relogées dans leur quartier d'origine mais la reconstitution de l'offre se fait généralement hors site démoli (80% des cas). Les causes des retards sont multiples mais pas imputables à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine : "Départ d'un chef de projet", "changement de municipalité", "manque de disponibilité du foncier", "difficulté de certification des logements neufs". Cependant, globalement, "les résultats commencent à se faire sentir, aidés d'ailleurs par le plan de relance".

Restructurations : en ligne de mire les petits parcs et les coopératives

27% des organismes contrôlés en 2009 ont une "situation financière critique", un taux en baisse par rapport à 2008. L'an dernier, la Miilos avait surtout tiré le signal d'alarme sur les emprunts toxiques : 34 organismes étaient alors concernés avec des niveaux de risque élevés ou mal maîtrisés. Globalement, en 2009, tous les organismes concernés ont pris conscience du risque : si près d'un quart des bailleurs ont encore des produits structurés dans leur dette, c'est souvent pour une masse très peu importante. Les organismes constituent de plus en plus souvent des provisions pour faire face à ce risque.

Enfin et surtout, la Miilos souligne que le Code de la construction et de l'habitation (CCH) permet la dissolution des organismes HLM gérant moins de 1.500 logements et ayant construit moins de 500 logements ces dix dernières années (art. L.423.1). Le ministre peut également imposer aux très gros organismes (plus de 50.000 logements) de vendre une part de leur patrimoine (art. L.423.2). Ces deux articles n'ont jamais été mis en oeuvre. Mais la Miilos, analysant les restructurations du secteur en 2009, souligne que 1.500 logements est "la taille économique minimale satisfaisante résultant des coûts de gestion des organismes". En conclusion, sur les 113 organismes inspectés, la Miilos estime qu'un tiers devraient être restructurés.

Outre l'appel à la restructuration de ces organismes à petit parc, la Miilos pointe des dysfonctionnements dans les coopératives HLM, en raison de leur manque d'autonomie par rapport aux sociétés anonymes dont elles dépendent. La mission s'interroge donc "sur le coût d'opportunité du maintien" de ces coopératives : elle propose au moins des changements de statut (en "société coopérative d'intérêt collectif"), et évoque même la suppression de ces structures qui sont pour la plupart en dessous du seuil de 1.500 logements.

Hélène Lemesle