Fonction publique - Déontologie, droits et obligations : radiographie de la loi

Titre Ier : DE LA DÉONTOLOGIE

Chapitre Ier : De la déontologie et de la prévention des conflits d'intérêts

Pour une plus grande lisibilité, l'article 1 consacre les grands principes de la fonction publique dans le titre Ier du statut général. Ces principes sont la dignité, l'impartialité, l'intégrité, la probité et la neutralité. Le respect de la laïcité a été ajouté à la demande du gouvernement. Mais le devoir de réserve, cher au Sénat, n'a pas été retenu par la commission mixte paritaire. Ce principe demeure donc d'ordre jurisprudentiel.
L'article 2 définit la notion de conflits d'intérêts dans la fonction publique et met en place une procédure à suivre pour les éviter.
L'article 3 transpose aux militaires les dispositions du projet de loi, s'agissant en particulier de la prévention des conflits d'intérêts.
L'article 4 crée un dispositif de protection des fonctionnaires "lanceurs d'alerte" qui relatent ou témoignent de "bonne foi" de faits susceptibles d'être qualifiés de conflits d'intérêts.
L'article 5 étend à certains fonctionnaires les obligations introduites pour le gouvernement, les élus et les membres de cabinet par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Les fonctionnaires concernés seront désignés par un décret en Conseil d'Etat. Ils devront déposer une déclaration d'intérêts et/ou une déclaration de situation patrimoniale. Certains fonctionnaires devront aussi confier la gestion de leurs instruments financiers, sans droit de regard, à un tiers. Le fonctionnaire concerné par l'une ou l'autre de ces nouvelles obligations devra s'y conformer dans les six mois suivant la date d'entrée en vigueur du décret (article 6).

Chapitre II : Des cumuls d'activités

L'article 7 interdit au fonctionnaire d'exercer, à titre professionnel, "une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit". Par ailleurs, il fixe plusieurs dérogations. Le fonctionnaire peut ainsi être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, "dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice". La liste des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire est fixée par décret en Conseil d'Etat. En outre, le fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un service à temps partiel (qui ne peut être inférieur au mi-temps) pour créer ou reprendre une entreprise.
Les fonctionnaires dont la situation ne respecte pas les règles sur le cumul d'activités ont un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi pour s'y conformer (article 9).
L'article 8 consacre la possibilité pour les fonctionnaires d'occuper des fonctions ouvrant droit à des indemnités de membre du conseil d'administration ou de membre du conseil de surveillance dans le secteur coopératif.

Chapitre III : De la commission de déontologie de la fonction publique

L'actuelle commission de déontologie qui émet un avis sur la situation des fonctionnaires partant dans le secteur privé ou créant ou reprennant une entreprise, devient la commission de déontologie de la fonction publique (article 10). L'instance a pour rôle d'"apprécier le respect des principes déontologiques inhérents à l'exercice d'une fonction publique". La loi renforce la portée des avis et les pouvoirs de l'actuelle commission. Nouveauté, celle-ci formule à la demande de l'administration des avis et des recommandations sur l'évolution des règles déontologiques et leur mise en œuvre.
La loi détermine la composition et les attributions de la commission. Ses règles d'organisation et de fonctionnement ainsi que les règles de procédure applicables seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.
L'article 11 précise le champ d'application des obligations déontologiques et institue des référents déontologues. Ils apportent aux fonctionnaires "tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques". Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités et critères de désignation des référents déontologues. Enfin, l'obligation de déposer des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale est étendue aux directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet des exécutifs territoriaux qui sont eux-mêmes soumis à cette obligation (pour les communes, seuls les maires des villes de plus de 20.000 habitants sont concernés). Ils devront déposer leurs déclarations au plus tard le 1er novembre 2016.

Chapitre IV : De la déontologie des membres des juridictions administratives et financières

Les articles 12 à 19 prévoient les principes et les règles déontologiques applicables aux membres des juridictions administratives et financières.

Titre II : DE LA MODERNISATION DES DROITS ET DES OBLIGATIONS DES FONCTIONNAIRES

Chapitre Ier : Du renforcement de la protection fonctionnelle des agents et de leurs familles

L'article 20 renforce et clarifie les droits des agents et de leurs familles en matière de protection fonctionnelle, c'est-à-dire comme le rappelle le rapporteur au Sénat, Alain Vasselle, "la garantie statutaire accordée par l'administration aux agents publics à raison de leur mise en cause par des tiers dans l'exercice de leurs fonctions".
L'article 26 clarifie la situation du fonctionnaire suspendu pour faute grave et faisant l'objet de poursuites pénales. Par ailleurs, il supprime la position actuelle du détachement d'office, qui correspond à la situation du fonctionnaire d'Etat placé dans un corps différent de son corps d'origine.

Chapitre II : De la mobilité

L'article 28 vise à permettre à certains fonctionnaires d'Etat ultramarins exerçant en métropole de trouver plus facilement une affectation dans la collectivité dont ils sont originaires.
L'article 29 met à jour la liste des positions statutaires occupées par les fonctionnaires. Les positions d'activité, de détachement, de disponibilité et de congé parental sont maintenues, tandis que le hors cadres et l'accomplissement du service national et des activités dans les réserves disparaissent.
L'article 30 confirme la répartition des corps et cadres d'emplois de fonctionnaires en trois catégories hiérarchiques (A, B et C).
L'article 31 institue au bénéfice des agents des trois fonctions publiques un congé d'activité pour les périodes militaires et de réserves. De plus, il apporte une solution à la situation des personnels actuellement en position hors cadre ou de service national, dont la suppression est programmée.
L'article 32 procède notamment à la sécurisation juridique des barèmes établis par les administrations pour classer les demandes de mutation.
L'article 33 encadre les mises à disposition de fonctionnaires hors de leur administration d'origine et harmonise les règles de remboursement applicables dans les trois versants de la fonction publique.
L'article 34 prolonge de quatre ans, donc jusqu'à fin 2020, la possibilité qu'ont les fonctionnaires de La Poste d'intégrer à leur demande, un des corps ou cadres d'emplois de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière.
L'article 35 abroge les dispositions de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique prévoyant une expérimentation de la possibilité pour les agents d'exercer des emplois permanents à temps non complet relevant de fonctions publiques différentes (Etat, territoriale, hospitalière). L'expérimentation n'a jamais été mise en œuvre.

Chapitre III : De la modernisation des garanties disciplinaires des agents

Les articles 36 et 37 posent le principe selon lequel tout fait passible de sanction disciplinaire doit être poursuivi dans un délai de trois ans. Jusqu'à présent, l'action disciplinaire dans la fonction publique était imprescriptible.
L'article 39 pose le principe selon lequel les agents contractuels sont recrutés selon des modalités permettant d'apprécier leurs capacités à exercer les fonctions à pourvoir. En outre, il détermine quelles dispositions du titre Ier du statut général sont applicables à ces agents.

Titre III : DE L'EXEMPLARITÉ DES EMPLOYEURS PUBLICS

Chapitre Ier : De l'amélioration de la situation des agents contractuels

L'article 40 précise la rédaction du plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique instauré par la loi du 12 mars 2012.
L'article 41 prolonge de deux ans, jusqu'au 13 mars 2018, le dispositif de titularisation des agents contractuels créé par cette loi. Il prévoit la présentation au comité technique d'un bilan de l'autorité territoriale sur la mise en oeuvre des recrutements réservés prévus par le programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire qu'elle a dû établir par application de la loi du 12 mars 2012. Un nouveau programme pluriannuel tenant compte de la prolongation du plan Sauvadet est aussi prévu.
Les rapports doivent être présentés dans les trois mois de la publication de la mise à jour du décret d'application du dispositif. Les EPCI à fiscalité propre mis en place au 1er janvier 2017 ont, eux, jusqu'au 30 juin 2017, pour accomplir cette obligation.
L'article 42 porte de trois à quatre ans la durée pendant laquelle le lauréat d'un concours de la fonction publique territoriale est inscrit sur la liste d'aptitude. Il ajoute un motif de suspension du délai. Il s'agit de prendre en compte la situation d'un agent contractuel recruté pour pourvoir un emploi permanent alors qu'il est inscrit sur une liste d'aptitude d'accès à un cadre d'emplois dont les missions correspondent à l'emploi qu'il occupe.
L'article 44 prévoit que l'agent qui refuse l'avenant proposé pour la transformation de son contrat de travail en contrat à durée indéterminée est maintenu en fonction jusqu'au terme du contrat à durée déterminée en cours.

Chapitre II : De l'amélioration du dialogue social dans la fonction publique

L'article 47 favorise un meilleur équilibre de la présence des femmes et des hommes parmi les représentants du personnel dans les instances paritaires (commissions administratives et consultatives paritaires, comités techniques et comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail). Il est applicable aux prochaines élections professionnelles.
L'article 48 élargit la compétence du Conseil commun de la fonction publique.
L'article 50 harmonise entre les trois fonctions publiques les règles de représentation équilibrée entre hommes et femmes des commissions administratives paritaires des trois fonctions publiques.
L'article 51 rend possible la mutualisation de crédits de temps syndical entre un centre de gestion et des collectivités territoriales ou établissements publics non affiliés à ce centre.
L'article 52 réforme les compétences et le champ d'application des commissions consultatives paritaires des agents contractuels.
L'article 54 fixe les conditions permettant une représentation plus équilibrée entre les femmes et les hommes au sein des collèges des employeurs et des représentants syndicaux des instances nationales de la fonction publique (conseils supérieurs et conseil commun).
L'article 55 complète la liste des discriminations prohibées à l'encontre d'un agent public par la discrimination en raison de la situation de famille.
L'article 57 modifie les modalités de calcul de la règle de l'accord majoritaire afin de faciliter la signature des accords collectifs au sein de la fonction publique.
L'article 58 précise les règles de position et d'avancement des délégués syndicaux de la fonction publique.
L'article 59 supprime le dispositif de réorientation professionnelle créé par la loi "mobilité" du 3 août 2009, qui concernait les seuls fonctionnaires de l'Etat. Elle est remplacée par une priorité d'affectation ou de détachement qui est accordée aux fonctionnaires de l'Etat dont les emplois ont été supprimés.
L'article 60 change le nom de la prime de performance collective créée en 2010. Il faut désormais l'appeler "prime de résultats collectifs". Le fond du dispositif ne change pas.
L'article 61 précise la règle permettant de déterminer si les personnels d'un groupement d'intérêt public sont régis par le droit public ou le Code du travail.

Titre IV : DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES ET FINANCIÈRES

L'article 62 comprend diverses dispositions applicables aux juridictions administratives.
Les articles 63 et 64 sont relatifs au statut des personnels de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Titre V : DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Chapitre unique : Dispositions diverses et finales

L'article 65 étend les obligations d'emploi de travailleurs handicapés aux juridictions administratives et financières, aux autorités administratives indépendantes, aux autorités publiques indépendantes et aux groupements d'intérêt public.
L'article 66 concerne la protection sociale complémentaire des fonctionnaires de France Télécom.
L'article 67 instaure la possibilité pour les centres de gestion d'organiser un concours sur titres pour l'accès aux filières sociale, médico-sociale et médico-technique de la fonction publique territoriale.
L'article 68 harmonise les conditions de recrutement sans concours des agents de catégorie C des trois fonctions publiques.
L'article 69 actualise les modalités des congés pour maternité ou pour adoption, des congés de paternité et d'accueil de l'enfant et du congé parental.
L'article 72 ouvre aux représentants des organisations syndicales membres de comités techniques ou de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) du secteur public local deux nouveaux droits : un crédit de temps syndical spécifique et un droit à congé pour formation.
L'article 73 revoit les modalités du contingentement de l'accès à l'échelon spécial de certains cadres d'emplois de la fonction publique territoriale.
L'article 74 prévoit explicitement que les établissements publics de coopération intercommunale, comme les collectivités territoriales, "déterminent le type des actions et le montant des dépenses" qu'ils entendent engager pour la réalisation des prestations en matière d'action sociale en faveur de leurs agents.
L'article 75 relève provisoirement la limite d'âge des médecins de prévention et des médecins du travail employés dans la fonction publique en qualité d'agent contractuel.
Les articles 77, 78 et 79 ont trait à l'organisation du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
L'article 80 réforme les centres de gestion de la fonction publique territoriale. Il élargit le champ des missions que ceux-ci gèrent en commun à l'échelle régionale ou interrégionale. En outre, le secrétariat des commissions consultatives paritaires – c'est-à-dire les instances de dialogue en charge des contractuels - s'ajoute à la liste des compétences obligatoires des centres de gestion. On notera au passage que ces compétences ne sont plus exercées pour les fonctionnaires, mais "pour les agents", un terme qui permet d'inclure les contractuels.
La loi sécurise les compétences facultatives des centres de gestion. Enfin, elle met fin à une règle qui permettait aux communes appartenant à une communauté à fiscalité unique de bénéficier d'un abaissement du seuil d'affiliation de 350 à 300 agents.
L'article 81 prévoit que l'assemblée délibérante, lorsqu'elle est informée de la fin du détachement d'un agent occupant un emploi fonctionnel, est également informée de ses conséquences financières pour le budget de la collectivité ou de l'établissement. Est également prévue l'information du centre de gestion.
L'article 82 instaure la dégressivité des indemnités perçues par les fonctionnaires territoriaux qui sont pris en charge par les centres de gestion ou le CNFPT, après la suppression de leur emploi ou la fin de leur détachement sur emploi fonctionnel.
Les articles 83, 86 et 88 autorisent le gouvernement à légiférer par ordonnances, afin de:
- favoriser la mobilité des agents publics,
- améliorer les modalités de l'exercice des fonctions des magistrats administratifs et financiers,
- procéder à l'adoption de la partie législative du Code général de la fonction publique.
L'article 84 précise le champ d'application de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 encadrant la fixation du régime indemnitaire des agents territoriaux.
L'article 85 confie au CNFPT deux nouvelles missions financées par les cotisations versées par les collectivités à l'établissement:
- la mise en place d'actions de développement de l'apprentissage et la participation au financement de la formation des apprentis recrutés par les collectivités territoriales et leurs établissements ;
- la préparation à des concours externes ou des troisièmes concours de catégorie A de la fonction publique territoriale destinée à des étudiants sélectionnés sur la base de critères permettant de favoriser l'égalité des chances.

Plus de vingt textes réglementaires sont attendus à la suite de la publication de la loi.

Thomas Beurey / Projets publics

Référence: loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.