CPER 2021-2027 : du retard et toujours des inquiétudes sur le volet mobilités

Un an presque jour pour jour après la signature du premier accord d'orientation des contrats de plan État-régions (2021-2027) à Toulon, le compte est presque bon. Onze accords d'orientation ont été passés. Seules deux régions, la Normandie et la Corse, n'ont toujours pas signé. La première, interrogée par Localtis, précise que "les négociations sont en cours comme pour toutes les régions" et qu'il était un peu tôt pour en parler. Un désaccord persiste sur la question de l'enseignement supérieur et de la recherche, la région estimant que la proposition de l'Etat est trop faible. En Corse, le blocage s'inscrit dans le cadre de l'évolution d'autres outils contractuels.
Pour cette nouvelle programmation, la méthode engagée entre l'État et les régions diffère un peu. Ainsi, il n'y a plus de cadre national pour toutes les régions, avec les mêmes thématiques : c'est à chacune d'elles de préciser ses propres orientations. Mais si l'objectif était de signer définitivement les contrats avant la fin 2021, on en est encore loin. C'est une fois encore du volet mobilités que les problèmes viennent. "La question des infrastructures est totalement absente des CPER or c'est le volet le plus massif en termes de volume financier, explique-t-on à Régions de France. Nous avons obtenu de rouvrir des discussions sur des avenants mobilités aux CPER mais ce ne sera inscrit que jusqu'en 2023 avec des crédits seulement pour les années 2021 et 2022."

Dès le départ des négociations en 2019, ce volet mobilités avait été mis de côté, "encapsulé" pour deux ans, selon l'expression du gouvernement (voir notre article du 25 octobre 2019). L'idée : régler les grands retards de financement des projets en cours tout en permettant aux acteurs d'avancer sur les autres thématiques. Puis la crise sanitaire est venue s'immiscer dans les discussions avec la question de la relance. Il a alors été décidé, lors de l'accord de partenariat du 28 septembre 2020, de scinder la programmation en deux :  signer des accords régionaux de relance, incluant des avenants mobilité, portant sur les années 2021 et 2022 (l'objectif étant de poursuivre les opérations restées en suspens dans les CPER 2015-2020) en même temps que les CPER proprement dits. Avec à la clé des budgets rallongés : 20 milliards du côté de l'État et autant des régions pour les CPER. En y ajoutant les crédits des accords de relance et ceux du Ségur de la santé, on est à plus de 30 milliards d'euros pour chaque partie.

La question des transports absente des CPER

Selon le souhait du Premier ministre exprimé lors du dernier congrès des régions, Jean-Baptiste Djebarri, ministre délégué aux transports, a demandé aux préfets, dans un courrier, d'identifier les grandes priorités en matière d'infrastructures pour chaque région. Ces projets pourront faire l'objet soit d'avenants dans le contrat de plan, soit d'accords spécifiques. Mais "l'avenant ne sera acté que quand on connaîtra la trajectoire affectée par l'État et personne n'a cette information", assure-t-on à Régions de France. "Dans la précédente génération, nous avons bénéficié d'un délai supplémentaire, jusqu'en 2022, via des avenants, mais il faut encore négocier sur ces enjeux pour tout ce qui va venir ensuite, rappelle Guislain Cambier, vice-président en charge de la stratégie territoriale et des politiques contractuelles à la région Hauts-de-France. Nous sommes en train d'identifier les grandes priorités de la région pour la future programmation, comme la modernisation des axes ferroviaires, le développement du fret ferroviaire, l'amélioration des voies navigables, l'aménagement du port maritime, etc. Quand on a un partenaire sérieux, on est toujours présent, nous espérons que l'État ne va pas perdre trop de temps avec son calendrier électoral !" Même son de cloche en Grand Est qui travaille sur un recensement des opérations et projets dans le domaine des mobilités, avec l'appui des départements, métropoles et agglomérations. "La région est en attente d'un cadrage sur le processus de sélection et les enveloppes financières", signale ainsi le Grand Est.

Des mandats de négociation peu adaptés à la relance

Autre difficulté : le manque d'adaptation des mandats de négociation aux enjeux de la relance, et notamment au plan France Relance. Durant 2021, si les régions ont bien signé leur accord de relance avec l'État (portant sur les années 2021 et 2022), les mandats de négociation des préfets pour les CPER n'ont pas été adaptés à la situation nouvelle. Certaines régions ont toutefois réussi à intégrer les enjeux de la relance au sein de leur maquette. Ainsi, en Grand Est, les thématiques du CPER sont calquées sur celle du plan de relance, avec trois orientations stratégiques (la transition énergétique et écologique, l'ancrage territorial d'une économie plurielle de proximité, productive, avec les relocalisations, et la cohésion territoriale et sociale). La santé y tient aussi une place plus importante que dans la maquette pré-Covid. Un des axes du volet sur la cohésion territoriale et sociale y est entièrement dédié pour faciliter l'accès aux soins et renforcer la "résilience sanitaire". Il s'agit plus particulièrement de définir et mettre en œuvre une politique d'aménagement du territoire qui favorise un égal accès aux soins, d'investir dans la prévention et l'éducation à la santé, et d'orienter et former les publics aux métiers de la santé.
La signature par l'État et les intercommunalités des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) est venue compliquer la donne. Les régions, qui n'y sont pas toujours associées, y voient un outil concurrent du volet territorial du CPER. Pour rappel ces quelque 840 CRTE sont signés pour les six ans du mandat et sont destinés à faciliter la relance économique et la transition écologique. Le problème ? Ils avancent plus rapidement que les CPER, et ils sont menés sans la participation d'office des régions et hors des espaces habituels de contractualisation.

Des pactes territoriaux de relance et de transition écologique en Grand Est

"L'État propose à la région de participer ou non à ce contrat, explique Régions de France. Cela vide de sens le volet territorial historique des CPER. Le CRTE est une bonne chose mais il est insuffisant dans ses modalités, le dispositif est à la maille de l'EPCI alors que la région contracte à une autre maille. Il y a eu des discussions dans certaines régions comme le Grand Est qui ont permis de bouger les lignes, dans d'autres régions c'est plus compliqué."

Dans le Grand Est, d'un commun accord entre l'État et la région, pour le volet territorial, des pactes territoriaux de relance et de transition écologique (PTRTE) ont ainsi été mis en place, comme celui signé ce lundi 10 janvier avec Mulhouse Alsace agglomération, en présence de la ministre de la Cohésion des territoires, Jacqueline Gourault. Résultant de la fusion entre les CRTE de l'Etat et le pacte territorial Grand Est qui avait été créé par la région pour accompagner les territoires, ils correspondent à une alliance entre l'État, la région et les territoires pour construire, à l'échelle PETR ou EPCI, une relance durable et faire converger les politiques publiques. "Concrètement ces outils drainent les crédits issus du plan de relance national et des dispositifs de relance régionaux, explique-t-on à la région Grand Est. À plus long terme, ils seront l'instrument financier unique pour le soutien aux projets de territoire par le biais des crédits CPER, de droit commun, du fonds d'accompagnement sur-mesure mis en place par la région et des fonds européens." Un exemple de bonne pratique que le Premier ministre cherche à encourager dans sa nouvelle circulaire sur les CRTE du 4 janvier 2022 (voir notre article du 7 janvier 2022).

L'impatience se fait sentir

Dans les Hauts-de-France, on critique plutôt la mise en place des CRTE qui s'est faite sans les régions. "Quand on met en place des contrats, on coconstruit, assure ainsi Guislain Cambier, or les CRTE c'est le contrat de l'État. Nous sommes davantage pour s'appuyer sur les territoires et ne pas leur dicter ce qu'ils doivent faire." Pour le vice-président de la région Hauts-de-France, le minimum aurait été d'associer les régions, principaux financeurs. "Nous accompagnons les territoires à notre manière, avec une philosophie plus girondine", insiste Guislain Cambier. Pourtant, d'après l'Agence nationale de cohésion des territoires, chaque préfet a proposé à la région de participer aux CRTE. "La plupart y participe, de manière globale ou au coup par coup", indique-t-on à l'ANCT. En tout cas Régions de France l'assure, "les régions vont tenir compte de cet outil CRTE, on va juste perdre du temps".
L'impatience sur la mise en œuvre de la prochaine génération se fait ressentir au niveau régional. "On a déjà perdu un an, il ne faut pas oublier que derrière, il y a de l'impatience au sein des territoires, et surtout une nécessité, souligne Guislain Cambier. Par souci du bien commun, on devrait accélérer !"