Finances publiques - Contrôle de l'endettement des collectivités : ce que prévoit le gouvernement

L'Association des maires de France (AMF) est vent debout contre une mesure destinée à "mieux encadrer l'endettement des collectivités locales", que le gouvernement a présentée le 22 septembre aux associations d'élus locaux et qui figure désormais à l'article 24 du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022.
"Franchement, quel est l'intérêt ?", a lancé son président, François Baroin, lors d'une audition le 4 octobre par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le maire de Troyes a rappelé que les collectivités territoriales ont déjà l'obligation de respecter "la règle d'or". A la différence de l'Etat, elle doivent mettre à l'équilibre les sections de fonctionnement et d'investissement de leurs budgets et les emprunts qu'elles souscrivent ne peuvent financer que l'investissement.
En 2017, l'encours de dette des collectivités territoriales atteint 182 milliards d'euros, selon la Banque postale. En constante augmentation ces dernières années, il n'a cependant pas explosé, en dépit de la brutale réduction des dotations de l'Etat aux collectivités. Les communes et les départements devraient même parvenir à se désendetter (de 0,8 milliard d'euros en 2017 pour les premières et de 1 milliard d'euros pour les seconds en 2016-2017).

Contrôle du préfet

Bercy le reconnaît lui-même dans les documents budgétaires : la règle d'or "est un mécanisme de bonne gestion qui a largement fait ses preuves". "Elle constitue un cadre qui a permis que la situation financière globale des collectivités locales soit saine, avec notamment une dette limitée à moins de 9% de la dette publique globale, alors qu’elles réalisent 70% des investissements publics", déclare à Localtis le président de la commission des finances de l'AMF, Philippe Laurent. Qui en conclut que la règle d'or "se suffit à elle-même".
"La bonne situation financière globale des collectivités n’interdit pas que des cas spécifiques et critiques existent, ou que des risques particuliers ne concernent pas certains", nuance-t-on au cabinet du ministre de l'Intérieur. Où l'on justifie ainsi l'instauration d'une mesure "prudentielle" supplémentaire.
Qu'est-ce que le gouvernement entend faire ? Un peu comme les banques qui contrôlent la solvabilité de leur clients, il entend mettre sous surveillance la capacité de désendettement des 972 communes de plus de 10.000 habitants, des 280 communautés de plus de 50.000 habitants, des 100 départements, de la métropole de Lyon, des 13 régions et des collectivités territoriales de Corse, Guadeloupe, Guyane et Martinique. Les communes et groupements concernés ne devront pas avoir besoin de plus de 11 à 13 années pour rembourser leur dette, dans l'hypothèse où ils y consacreraient l'intégralité de leur épargne. Pour les départements et les régions, les plafonds seront respectivement de 9 à 11 ans et de 8 à 10 ans.
Sur la base des comptes de 2016, parmi les collectivités concernées, 126 communes (soit 13%), 19 EPCI à fiscalité propre (soit 8%) ont une capacité de désendettement atteignant ou dépassant la limite supérieure définie par le gouvernement. C'est aussi le cas de 3 départements et d'une région. "A compter du débat d’orientation budgétaire relatif à l’exercice 2019", les collectivités qui demeureront au-dessus de la ligne rouge, devront prendre des mesures d'assainissement. En l'absence d'initiative de leur part, le préfet saisira la chambre régionale des comptes (CRC), qui avancera des propositions. Si une collectivité ne parviendra pas à redresser la barre, le préfet prendra en main son budget, en se servant des recommandations de la CRC.

"Avec les JO de 2024, Paris risque de sortir des clous"

S'agissant de ces modalités, les associations d'élus locaux sont critiques. Le dispositif "ne tient aucunement compte de la diversité des situations et de la composition des patrimoines communaux", dénonce Philippe Laurent. "L'histoire de Nice n'est pas l'histoire de Troyes, qui n'est pas l'histoire de Marseille […]. Ce ne sont pas les mêmes évolutions, il y a eu des changements de majorité à telle ou telle période, il y a eu des objectifs", déclarait plus prosaïquement François Baroin aux députés de la commission des finances. Le ratio d'endettement ne peut avoir la "même signification selon les collectivités, notamment selon leur plus ou moins grand dynamisme démographique", détaille aussi France urbaine dans sa lettre hebdomadaire parue le 28 septembre. "Les anciens syndicats d'agglomération nouvelle, qui se sont beaucoup endettés pour investir, ne seront probablement pas dans les clous", souligne de son côté Villes de France. Qui pointe aussi le cas de la ville de Paris, dont les investissements devront s'accélérer avec les Jeux olympiques de 2024. Le gouvernement ne tiendrait pas compte de ces "situations spécifiques". France urbaine et Villes de France indiquent encore que le ratio d'endettement peut être "très fluctuant d'une année à l'autre".
Le gouvernement admet que le nouvel indicateur ne sera pas parfait. Mais, il estime que le dispositif de correction, "gradué" et "souple", permettra de dépasser les difficultés. En outre, il a pour mérite, selon lui, de "renforcer l’information financière des assemblées délibérantes".
Au contraire, ce mécanisme "traduit une démarche de contrainte technocratique totalement contraire à l’esprit de confiance et de partenariat par ailleurs revendiqué", s'insurge Philippe Laurent. Pour certains élus locaux, ce serait encore plus grave, puisque la libre administration des collectivités territoriales serait menacée. Mercredi, François Baroin a rappelé au président de la République qu'il doit "garantir et protéger" ce principe constitutionnel.

La fin justifie-t-elle les moyens ?

Le projet induit-il d'écorner les libertés locales pour réduire l'endettement et le déficit publics. Pour l'exécutif, l'amélioration de la capacité de financement des collectivités liée à la baisse de leurs dépenses devra en priorité, peut-être même totalement, servir ces objectifs. D'après le projet de loi de programmation des finances publiques, la dette locale devra tomber à 5,4 points de PIB en 2022 (contre 8,6 points en 2017). Par ailleurs, les collectivités devront dégager cette année-là un excédent de financement de 21,4 milliards d'euros, sept fois supérieur à l'excédent de 2017. "On demande à celui qui porte l’investissement de désormais porter le désendettement", décrypte France urbaine dans sa lettre hebdomadaire du 5 octobre. Autrement dit, l'investissement public local, qui a reculé de manière inédite entre 2014 et 2016 du fait de la baisse drastique des dotations, pourrait une nouvelle fois être sacrifié.
Le fond du problème, souligne un expert de Villes de France, vient du fait que les traités européens ne font pas de distinction entre les emprunts qui servent à financer les investissements – comme ceux que souscrivent les collectivités locales – et les emprunts qui permettent à l'Etat de payer notamment des dépenses courantes. Un paradoxe, alors que les institutions européennes cherchent à relancer l'investissement, y compris public.