Environnement / Patrimoine - Continuité des cours d'eau et préservation des moulins : le CGEDD prône l'apaisement

Les moulins risquent-ils d’être sacrifiés au nom de la restauration de la continuité écologique des cours d’eau alors que le développement des énergies renouvelables prévu par la loi de transition énergétique mise sur le potentiel de la petite hydroélectricité ? Relayés par des acteurs nationaux et locaux, de nombreux propriétaires ont de nouveau alerté médias et pouvoirs publics depuis plusieurs mois sur les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre d’un plan d’actions qui avait été impulsé par la loi sur l’eau de 2006 puis le Grenelle de l’environnement en 2009. C’est la raison pour laquelle, pour la troisième fois en six ans, le Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD) a été chargé fin 2015 par la ministre de l’Environnement d’une nouvelle mission sur le sujet dont le rapport a été publié ce 5 avril. Conduite par Alain Brandeis et Dominique Michel, cette mission s’est attachée à établir un état des lieux détaillé de la situation actuelle et à formuler des recommandations pour sortir de la crise.

Visions opposées

"Tant au niveau national que local, la mission a pu mesurer le niveau de tension et constater l’affrontement de visions opposées dans ce dossier : quelle sera la ‘rivière idéale ‘, qui doit en décider et comment ?", notent d’abord les auteurs du rapport. "De la politique de l’eau découle (…), à défaut de les justifier, la manière dont les orientations prises ont été mises en œuvre jusqu’à présent, avec un cadrage national et une déclinaison spécifique par bassin, poursuivent-ils. Ainsi, les dimensions patrimoniales et énergétiques n’étaient pas considérées avec le même niveau d’importance que les enjeux environnementaux, à part deux exceptions notables : celle des ouvrages hydrauliques protégés au titre des monuments historiques d’une part, celle des activités hydroélectriques en place d’autre part".
Tout en reconnaissant que cette politique avait pu être présentée comme "destructrice" avec l’arasement des seuils, les auteurs relèvent qu’elle dispose pourtant d’une palette de solutions techniques permettant de restaurer la continuité écologique, qui ne vise pas que la circulation des poissons mais aussi le rétablissement du transit sédimentaire au profit de l’hydromorphologie de la rivière. Au niveau local, la mission assure ainsi avoir recensé de "vraies réussites" comme en attestent les résultats obtenus en matière de reproduction et de remontée d’espèces piscicoles, mais aussi par les effets induits tels que la réduction du risque d’inondation, la facilitation de l’entretien des rivières ou encore la circulation des canoë-kayaks. "Elles se mesurent aussi à la satisfaction des propriétaires d’ouvrages ainsi que des élus ayant conduit ou soutenu ces démarches de rétablissement de la continuité écologique : ceux-ci ont alors réussi à intégrer ces opérations dans leurs propres projets de développement local", assurent les rapporteurs. Pour autant, relèvent-ils, cette politique rencontre des blocages. Ils en ont identifié, "avec une importance variable", dans les deux-tiers des départements.

Diagnostic territorial nécessaire

"Les solutions passent d’abord par une mise à plat des enjeux et un partage des objectifs à une échelle territoriale cohérente : celle d’un bassin versant ou d’un axe de cours d’eau", estiment-ils. Ce diagnostic territorial doit être fait avant même d’étudier les premiers projets par ouvrage. La mission préconise aussi de "mettre à profit" la réforme de la Gemapi (Gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations) pour renforcer la maîtrise d’ouvrage publique sur les nombreux territoires dépourvus de tels outils. Elle propose également d’améliorer la gouvernance et la concertation en faisant en sorte que les propriétaires des moulins et leurs représentants soient "parties prenantes des différentes instances concernées".

Moulins "patrimoniaux"

Elle souligne aussi que si l’objectif de continuité est incontournable, celui-ci peut être assuré avec des solutions moins radicales, quitte à ce que le gain écologique soit moindre lorsque la valeur patrimoniale du moulin le justifie. La mission propose ainsi des critères d’identification des moulins patrimoniaux ainsi qu’une méthode permettant d’évaluer cette dimension patrimoniale de façon objective et concertée, avec une reconnaissance susceptible d’évaluer à terme vers un label. "Cette reconnaissance permettra de réserver à ces moulins considérés comme patrimoniaux et dans certaines conditions des solutions ‘douces’ dans les opérations de restauration de la continuité, privilégiant par exemple la gestion des vannages", expliquent les rapporteurs.

Petite hydroélectricité

Pour la production d’énergie, et notamment la petite hydroélectricité dont l’enjeu est essentiellement local et d’intérêt privé, la mission du CGEDD préconise aussi un changement d’approche en intégrant dans les études de diagnostic territorial un volet consacré à l’estimation du potentiel de production, completé par une étude de faisabilité sous l'angle hydrologique, technique, environnemental, economique et juridique. "A certaines conditions, les projets de restauration de la continuite par ouvrage pourront être étudiés avec l'option d'équiper les seuils pour l'hydroélectricité", note-t-elle.
Elle suggère également d'"éviter la multiplication des initiatives individuelles dont le cumul peut s'avérer pénalisant pour les milieux aquatiques, d'autant qu'on obtient parfois de meilleurs résultats avec des ouvrages intégrés, moins perturbants, qu'avec une multitude de petits ouvrages". Elle invite donc à encourager la dimension collective de ces projets, "afin à la fois d'optimiser leur rentabilité et de minimiser leurs impacts environnementaux".
Concernant le maintien des autres usages, la mission recommande de les prendre en compte "de manière plus attentive et plus systématique et ce, très en amont des projets de restauration de la continuité par ouvrage". Elle préconise aussi de "coordonner plus étroitement les démarches de continuité écologique avec celles (…) de la continuité pour la circulation nautique des canoës-kayaks".

Approche intégrée

A la faveur des lois relatives à la transition énergétique, à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) et de celle pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, la
mission appelle à "une approche plus intégrée des enjeux écologiques, patrimoniaux et énergétiques afin de les mettre en synergie plutôt que de les opposer". Pour plus de transversalité dans la mise en oeuvre des politiques publiques concernées, elle préconise aussi un pilotage interministériel du programme de restauration de la continuité écologique et une consolidation de la coopération entre les services aux niveaux départemental, régional et de bassin.
Le suivi des projets, l'évaluation des programmes et les retours d'expérience doivent aussi "être renforcés". "Une revue de synthèse des données scientifiques sur l'impact de la fragmentation des cours d'eau et des effets positifs, négatifs ou insuffisants de la politique de continuité sera à demander aux conseils scientifiques de l'Agence française pour la biodiversité et des comités de bassin, afin d'orienter en conséquence les programmes et d'intégrer les conséquences du changement climatique", note encore la mission.

Evolution des financements

Elle propose aussi une évolution des financements au niveau des agences de l'eau tout en faisant davantage appel à d'autres cofinanceurs potentiels de ce programme, au premier rang desquels les collectivités. Le mécénat (pour le volet patrimoine) et les fonds participatifs (pour le volet énergétique) sont aussi des voies à explorer, de même que "la mise à l'étude d'incitations fiscales, qui paraissent justifiées en contrepartie des efforts réalises au nom de l'intérêt général et d'une ouverture des moulins au public". "Le résultat de ces réflexions sera porté à la connaissance des propriétaires d'ouvrages, en leur indiquant les aides possibles, mais aussi leurs obligations en matière de gestion des ouvrages, d'entretien et de sécurité", soulignent les rapporteurs.
Enfin, la mission propose des réformes de structure destinées à régler certaines difficultés de fond. Elle préconise ainsi de mettre à l'étude une évolution des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) afin de mieux intégrer les approches patrimoniale et énergétique, une modification de la redevance pour obstacle sur les cours d'eau "afin de faire de ce dispositif un levier qui soit véritablement incitatif et plus juste", ainsi qu'une réforme des droits fondés en titre, visant une extinction progressive de ce régime tout en encourageant les propriétaires à concrétiser leurs projets énergétiques.
L'ensemble des mesures proposées est récapitulé sous forme d'un plan d'actions.