Urbanisme - Alur : le PLU intercommunal adopté par les députés en commission

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, qui a achevé le 25 juillet l'examen en première lecture du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), a adopté près de 80 amendements sur le volet Urbanisme du texte. Si un grand nombre de ces amendements sont purement rédactionnels, d'autres ont ajouté de nouveaux éléments à un texte déjà bien touffu. Pour rappel, le titre IV du projet de loi a pour but de "moderniser les documents de planification et d'urbanisme, de mieux les articuler entre eux pour qu'ils répondent aux enjeux de lutte contre l'étalement urbain, d'artificialisation des sols et permettent un réel développement d'une offre de logements plus dense", souligne l'exposé des motifs. Parmi les mesures phares figurent le renforcement de la couverture du territoire par les schémas de cohérence territoriale (Scot) dont le caractère intégrateur est conforté, et la généralisation du PLU intercommunal, qui a suscité de nombreuses critiques de la part des élus locaux, Association des maires de France en tête. Le texte comporte aussi de nouvelles dispositions en faveur de la lutte contre l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels et agricoles, des mesures destinées à développer l'offre de construction en favorisant l'anticipation foncière, ainsi que de nouvelles règles concernant la participation du public.
En commission, les députés ont d'abord voté deux amendements gouvernementaux ajoutant deux articles avant l'article 58 relatif au Scot. Le premier vient moderniser le dispositif de gestion spécifique du domaine public fluvial de la Loire, les dispositions en vigueur "ne correspond[ant] plus aujourd'hui à l'évolution des techniques et à l'état de l'art de la construction [et pouvant de ce fait] faire obstacle à la réalisation d'opérations d'urbanisme nécessaires à l'aménagement des territoires", indique l'exposé des motifs. Le deuxième "propose, pour la situation particulière des zones situées du côté du val de la Loire, de confier à une autorité unique la délivrance des autorisations 'droit des sols' et 'domaniale' préalable à la réalisation d'ouvrages, constructions ou installations comprise dans une bande de 19,50 mètres du pied des levées".

Urbanisme commercial : le retour de la réforme

L'article 58, qui vise à clarifier la hiérarchie des normes en urbanisme et à conforter le Scot intégrateur a fait l'objet d'une vingtaine d'amendements dont plusieurs rédactionnels, de précision ou de cohérence. Sur proposition de François Brottes, député SRC de l'Isère et président de la commission des affaires économiques, les députés ont voté un amendement prévoyant que le gouvernement remette au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport sur l'urbanisme commercial qui devra se prononcer sur l'applicabilité d'un certain nombre de dispositions et sur les modifications à leur apporter. Il s'agit selon son auteur d'un "amendement d'appel", tout autant qu'un "amendement d'alerte". "L'urbanisme commercial a besoin d'être réformé dans notre pays et les tentatives qui ont eu lieu depuis plusieurs années ont toutes montré leurs limites", explique-t-il dans l'exposé des motifs. Le projet de loi Alur "apparaît indéniablement comme la bonne occasion pour travailler sur ce sujet", puisqu'il s'agit de "transférer l'urbanisme commercial du Code de commerce dans le Code de l'urbanisme pour en faire une branche de l'urbanisme de droit commun". François Brottes propose ainsi "une réforme de l'urbanisme commercial qui prend comme socle la proposition de loi originelle présentée en commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale [par les députés Michel Piron (UDI, Maine-et-Loire) et Patrick Ollier (UMP, Hauts-de-Seine)] en 2010, évitant ainsi tout risque de contrariété avec le droit de l'Union européenne". Cette proposition de loi adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale en juin 2010 puis au Sénat en mars 2011 n'a en effet jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée pour la deuxième lecture, les critiques de la Commission européenne émises début 2011 ayant porté non pas sur la version originelle mais sur celle issue des travaux du Sénat en commission, indique l'exposé des motifs. "Une fois que le gouvernement aura remis ses conclusions, la commission des affaires économiques pourra, quelle que soit la forme du texte utilisée, réviser les règles d'urbanisme commercial dans le sens souhaité par tous", précise François Brottes.
Parmi les dispositions listées dans l'amendement, figurent notamment le fait de faire du Scot la "référence pour ce qui concerne l'implantation des équipements commerciaux". Le Scot doit ainsi délimiter "d'une part les centralités urbaines, où les implantations commerciales ne seront réglementées que par le plan local d'urbanisme (PLU), et, d'autre part, les zones où peuvent être autorisées les autres implantations commerciales." Les règles applicables ont alors vocation à être définies par le Scot lui-même "en tenant compte d'une typologie de base qui distingue les commerces selon quatre grands types, selon qu'ils relèvent du commerce en détail, du commerce de gros, d'ensembles commerciaux continus ou discontinus ou de toute autre pratique de consommation définie par décret en Conseil d'Etat." L'amendement propose aussi de supprimer les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) et la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) au profit de commissions régionales d'aménagement commercial (CRAC). Comme dans la PPL originelle, le dispositif proposé s'appuie sur trois situations différentes. En revanche, il ne reprend pas l'idée de seuil de surface commerciale.
Toujours à l'article 58, les députés ont ajouté, sur proposition de François Brottes et d'Audrey Linkenheld, députée SRC du Nord et co-rapporteure du texte, une disposition transitoire afin de permettre aux schémas de secteur existants ou en cours d'élaboration d'évoluer par une procédure de modification pour pouvoir tenir lieu de PLU intercommunal, et ce afin de "tenir compte des dynamiques locales et du travail fourni". Le schéma de secteur ne pourra cependant pas tenir lieu de programme local de l'habitat (PLH) ou de plan de déplacements urbains (PDU).
Sur proposition de Michel Heinrich (UMP, Vosges), Dino Cinieri (UMP, Loire) et Philippe Bies (SRC, Bas-Rhin), rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable, l'obligation de démantèlement et de remise en état d'un terrain en fin d'exploitation commerciale est, "comme en matière d'installation classées par exemple, expressément prévue pour toute autorisation d'exploitation commerciale", et non pas uniquement sur les territoires couverts par un Scot.

Scot : des délais revus

Deux amendements de la co-rapporteure permettent la non-application du principe d'urbanisation limitée sur les communes et les EPCI qui se retireraient de périmètre d'un Scot sans en intégrer un nouveau. Suite à un amendement de Philippe Bies au nom de la commission du développement durable, la date du 30 juin 2015 est remplacée par celle du 31 décembre 2016, à l'alinéa 47. Explication avancée dans l'exposé des motifs : la réduction du délai d'application à l'ensemble des communes de l'incitation à l'élaboration de Scot n'aura aucun effet "incitatif". En effet, "soit les territoires non couverts actuellement par un Scot ont engagé l'élaboration d'un Scot selon un calendrier pluriannuel qui leur permettrait de respecter l'échéance actuelle du 1er janvier 2017, soit ces territoires n'ont pas engagé l'élaboration d'un Scot (ni même, le plus souvent, délimité un périmètre de Scot) et il est strictement impossible qu'ils puissent y parvenir d'ici le 1er juillet 2015". Toujours sur proposition de la commission du développement durable, les députés ont repoussé d'un an, de 2016 à 2017, la date à laquelle les Scot devront avoir été révisés pour intégrer les dispositions de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010.
Sur proposition de la rapporteure, les députés ont décidé qu'à compter du 1er juillet 2014, "le périmètre d'un Scot ne pourra pas recouvrir celui d'un seul EPCI". Le texte initial prévoyait que le périmètre inclue au moins deux EPCI. Suite à un amendement issu de la commission du développement durable, les députés ont aussi précisé "la spécificité des espaces verts, de quelque nature qu'ils soient : parcs ou jardins publics ou collectifs (jardins partagés, jardins solidaires, jardins d'insertion, jardins familiaux, jardins thérapeutiques….), par rapport aux équipements publics". Ainsi, la nouvelle rédaction du texte stipule que le "périmètre [du Scot] permet de prendre en compte de façon cohérente les besoins de protection des espaces naturels et agricoles et les besoins et usages des habitants en matière d'équipements, de logements, d'espaces verts, de services et d'emplois." Un amendement de la même commission supprime, pour définir ces besoins, le recours à des "critères définis par décret en Conseil d'Etat", tel que prévu initialement.
Un autre amendement d'Audrey Linkenheld "vise à rendre réaliste et acceptable dans les territoires le temps accordé pour une mise en compatibilité des documents d'urbanisme locaux avec le Scot tout en appelant les communautés et communes à engager rapidement le processus". Ainsi, la procédure de mise en compatibilité doit être engagée dans un délai d'un an, mais le délai maximal de mise en compatibilité est relevé à trois ans (contre un dans le texte initial).
L'article 59, qui rend obligatoire dans les documents d'urbanisme la prise en compte de l'ensemble des modes d'habitat installés de façon permanente sur le territoire de la commune et ajoute l'objectif de prise en compte des besoins en matière de mobilité par les Scot, les PLU et les cartes communales, a été adopté avec de légers changements – la problématique du transport de marchandises a été ajoutée. L'article 60, qui vise à moderniser les cartes communales, a été voté sans modification de fond. L'article 61 prévoit pour sa part que les communes dotées de cartes communales deviennent compétentes en matière de délivrance d'autorisations d'urbanisme et abaisse également le seuil de mise à disposition gratuite des services de l'Etat en matière d'application du droit des sols - l'intercommunalité devra compter moins de 10.000 habitants contre 20.000 actuellement. Un amendement de Philippe Bies repousse d'un an la date d'entrée en vigueur de ces dispositions, soit au 1er juillet 2015, pour tenir compte notamment des élections municipales du printemps 2014. L'article 62 stipule que tous les plans d'occupation des sols (POS) seront caducs s'ils n'ont pas été révisés et transformés en PLU avant le 31 décembre 2014. Mais un amendement de Jean-Marie Tétart (UMP, Yvelines) repousse cette échéance au 31 décembre 2015 afin de tenir compte du calendrier parlementaire de la présente loi "qui ne sera pas adoptée avant début 2014 au mieux" et des prochaines élections municipales.

PLU intercommunal : un délai de trois ans pour une compétence de plein droit

Les députés ont finalement adopté à l'unanimité l'article 63 instaurant le PLU intercommunal. Cependant, un amendement de la co-rapporteure Audrey Linkenheld octroie aux communautés de communes un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi avant qu'elles deviennent compétentes de plein droit en matière de PLU. Il s'agit "de prendre en compte les spécificités des communautés de communes et de leur laisser du temps pour conduire cette réforme majeure", a-t-elle expliqué. Un autre amendement du groupe socialiste fixe, pour les intercommunalités compétentes en matière de PLU, une obligation de débat annuel portant notamment sur les évolutions nécessaires du PLU intercommunal (PLUI). "La logique de co-construction entre communes de la politique locale de l'urbanisme doit guider les travaux de la communauté", fait valoir l'exposé des motifs.
PLUsieurs amendements ont aussi été votés à l'article 64 qui concerne à la fois les PLUI HD, c'est-à-dire les PLU intercommunaux tenant lieu de PLH et de PDU, et la modernisation du PLU, et donc du PLUI. Des amendements identiques d'Audrey Linkenheld et de Dominique Potier (SRC, Meurthe-et-Moselle) accordent "aux communautés une liberté locale d'apprécier, au regard de leur organisation politique et administrative, au regard de leur degré d'implication dans les politiques locales de l'habitat et des déplacements, la pertinence de cette fusion des PLU, PLH et PDU". Le PLU HD n'est donc plus une obligation pour les communes de plus de 50.000 habitants mais une simple possibilité.  Un amendement du groupe socialiste précise que le "PLU est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'EPCI compétent en collaboration avec les communes membres" et non plus "en concertation avec les communes membres". Cela "vise à souligner plus explicitement que l'élaboration du PLUI s'opère dans un esprit de co-construction entre les communes au sein de leur communauté", explique l'exposé des motifs, qui reconnaît toutefois que le terme "collaboration" ne figure pas dans le Code de l'urbanisme. Un amendement de Philippe Bies précise que les associations de protection de l'environnement peuvent demander à être consultées sur le projet de PLU tenant lieu de PDU.
Un amendement du groupe socialiste fixe une majorité des deux tiers des suffrages exprimés (au lieu d'une majorité simple) pour l'adoption d'un PLUI. Deux autres amendements de ce même groupe harmonisent les délais fixés pour dresser le bilan du PLUI (tous les six ans) et pour se prononcer sur l'opportunité de le réviser (tous les neuf ans) en précisant que ces deux délibérations doivent avoir lieu tous les six ans. Par ailleurs, un amendement de la rapporteure précise qu'au sein d'un PLUI, certaines communes peuvent demander à faire l'objet d'un plan de secteur spécifique. Dans ce cas, un débat au sein de l'intercommunalité a lieu sur l'opportunité d'élaborer ce plan de secteur. Un amendement de Philippe Bies élargit les possibilités offertes au juge de prononcer des annulations partielles dans les cas où une illégalité entacherait une partie du PLU sans en modifier l'économie générale. Outre le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), l'annulation partielle peut désormais aussi concerner "toutes dispositions dont la suppression ne porterait pas atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme". Selon un amendement d'Audrey Linkenheld, les chartes de parc naturel régional (PNR) peuvent aussi comporter un chapitre individualisé tenant lieu de PLUI dès lors qu'il comporte les diverses composantes d'un PLU.
Suite à un amendement de Philippe Bies, un article additionnel est créé après l'article 64. Il institue, dans chaque département, une commission de conciliation en matière d'élaboration des Scot, schémas de secteur, PLU et cartes communales qui associe désormais les associations de défense de l'environnement. Il s'agit notamment de prévenir les éventuels contentieux. PLUsieurs amendements ont aussi été votés à l'article 65 relatif à la lutte contre l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Deux amendements de Philippe Bies ajoutent la biodiversité à la liste des enjeux devant être pris en compte dans les rapports de présentation et de diagnostic des Scot et des PLU. Dans la même logique, l'amendement du même député précise que les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain figurant dans le PADD du PLU doivent être "des objectifs chiffrés" et non plus seulement des objectifs généraux. De même, un amendement de la rapporteure stipule que le Scot "doit prendre en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces de développement, de restructuration et de renouvellement urbain dans lesquels les PLU devront analyser les capacités de densification et de mutation".
Un autre amendement d'Audrey Linkenheld juge que "le reclassement automatique en zones naturelle des zones AU (à urbaniser) prévu dans le projet de loi risque de supprimer une partie importante des gisements fonciers disponibles en attente d'urbanisation". Par conséquent, l'amendement "propose de requestionner l'usage de ces zones, en fonction des projets de la collectivité concernée. Toutefois, si la collectivité compétente n'a pas rendu l'arbitrage requis, une mesure de reclassement automatique en zone naturelle des zones à urbaniser de plus de neuf ans est prévue".
Un amendement de Philippe Bies à l'article 66 réaffirme et précise le rôle et les missions des agences d'urbanisme "pour s'adapter aux nouvelles orientations issues des projets de lois Alur et décentralisation, mais aussi aux besoins des territoires".
Un amendement d'Audrey Linkenheld crée un nouvel article après l'article 66 qui prévoit que les établissements publics de Scot, les agences d'urbanisme, les Safer, les personnes titulaires d'une concession d'aménagement, les associations foncières urbaines (AFU) et les observatoires des loyers peuvent accéder librement aux données des valeurs foncières déclarées détenues par l'administration fiscale pendant cinq ans. Une seule modification de fond apportée à l'article 70 sur le droit de préemption : un amendement de la rapporteure précise que la décision d'aliéner un bien doit être transmise non seulement au vendeur mais aussi à son notaire.
Un amendement de François Pupponi (SRC, Val-d'Oise) crée un article additionnel après l'article 70 prévoyant que, dans les communes carencées au sens de la loi SRU, le préfet, dans le cadre de l'exercice de son droit de préemption urbain, est automatiquement l'autorité compétente en matière de délivrance de permis de construire sur les terrains affectés au logement "en vue de la construction ou l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés par la loi SRU".

Verdissement du PLU

A l'article 73, qui refond entièrement l'architecture du règlement du PLU et supprime notamment le coefficient d'occupation des sols (COS) et les surfaces minimales de parcelles, un amendement de Philippe Bies "étend le régime juridique appliqué aux terrains cultivés aux espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques". Un autre amendement du rapporteur pour avis de la commission du développement durable prévoit que la mise en place d'emplacements réservés dans les PLU peut concerner la création de voirie, d'installations d'intérêt général mais aussi "d'espaces verts ainsi que d'espaces nécessaires aux continuités écologiques". S'agissant des zones agricoles du PLU, un amendement de la rapporteure précise que "le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination n'en compromet pas la vocation agricole".
Un amendement de Denis Baupin (EELV, Paris) étend la possibilité de déroger aux règles générales de stationnement, de gabarit et de densité du PLU lorsqu'un projet de construction constitue une surélévation de logement ou un alignement au faîtage aux constructions ou travaux avec isolations thermiques par l'extérieur (ITE) pour la voirie et pour les limites séparatives.
A l'article 75, qui comporte diverses dispositions relatives aux lotissements, un amendement de la rapporteure précise que les colotis ne peuvent pas changer l'affectation des parties communes du lotissement - ils ne peuvent pas, par exemple, transformer un espace vert de leur lotissement en parking. Par ailleurs, un amendement du groupe socialiste prévoit que les règles de lotissement deviennent automatiquement caduques au bout de dix ans, y compris si une majorité des colotis a demandé le maintien de ces règles.
Deux amendements de la rapporteure créent deux nouveaux articles après l'article 78. L'un insère un nouvel article L. 300-3 dans le code de l'urbanisme qui détaille la procédure de la convention de mandat d'étude et précise notamment qu' "afin de faciliter la réalisation des opérations, le mandataire puisse prendre l'ensemble des mesures nécessaires à la réalisation du mandat, ainsi que les paiements afférents aux marchés liés à cette opération". L'autre article créé après l'article 78 prévoit à titre exceptionnel, et uniquement dans le cadre des contrats de développement territorial (CDT) signés dans le cadre du Grand Paris avant le 1er janvier 2015, la possibilité de mener des opérations de réhabilitation ou de réaménagement urbain en zone C des plans d'exposition au bruit (PEB) à la condition expresse que ces opérations "n'entraînent pas d'augmentation significative de la population soumise aux nuisances sonores". Il s'agit ainsi de répondre aux contraintes particulières de la zone sud-ouest de Roissy.
Enfin, à l'article 82 concernant la consultation du public, un amendement de la rapporteure "vise à garantir que la personne compétente pour accorder un permis de construire est toujours celle [compétente] pour décider ou non de lancer une concertation relative à un projet de travaux ou d'aménager, soit qu'elle en soit directement à l'origine, soit qu'elle donne préalablement son accord pour que le maître d'ouvrage lance lui-même une telle concertation".
Après cet examen en commission, le texte devrait être débattu en séance publique à partir du 10 septembre prochain.