Logement - Accession sociale à la propriété : le PSLA ne fait pas grand-chose, mais il le fait bien
Avec une production de l'ordre de 7.000 prêts sociaux de location accession (PSLA), ce n'est assurément pas le dispositif phare en matière d'accession sociale à la propriété. Mais c'est un "levier des politiques locales de habitat" salué par le CGEDD dans un récent rapport qui souligne également le faible nombre de défaillances des candidats propriétaires.
Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) publie les résultats d'une évaluation sur le prêt social de location accession (PSLA). Instauré en 2004 et s'adressant aux ménages modestes, ce dispositif original d'aide à l'accession à la propriété repose sur la combinaison de deux phases distinctes. Durant la phase locative avec option d'achat, le ménage candidat à l'accession constitue ainsi un apport personnel et teste sa capacité à devenir propriétaire. Une fois qu'il estime son projet d'accession à maturité, le ménage candidat à l'accession lève l'option d'achat et devient propriétaire. Les loyers se transforment alors en mensualités. Le PSLA bénéficie de plusieurs avantages : TVA à 5,5% (au lieu de 20%), exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour une durée de quinze ans, possibilité de cumul avec un prêt à taux zéro (PTZ) pour les primo-accédants, mécanismes de sécurisation des ménages contre les aléas de la vie durant la phase locative et durant les quinze années suivant l'achat...
Un rôle marginal dans l'accession à la propriété
Après avoir rappelé que l'accession à la propriété est un "enjeu essentiel pour la puissance publique" et un "enjeu fort pour les ménages", le rapport du CGEDD constate que le PSLA joue un rôle plutôt marginal dans l'accession à la propriété. La production annuelle de PSLA - difficile à calculer compte tenu du mécanisme des agréments et de l'étalement du dispositif dans le temps - est ainsi légèrement supérieure à 7.000 prêts annuels en 2016. Après un décollage en 2011, elle semble quelque peu stagner depuis cette date. Les 8.080 logements agréés au titre d'un PSLA en 2016 sont à comparer aux 60.000 PTZ renforcés (PTZ+), aux 72.200 prêts accession sociale (PAS) et aux 460.000 bénéficiaires d'une APL accession...
En termes de dépense fiscale, le CGEDD évalue le coût du PSLA pour l'Etat à 186 millions d'euros au titre du taux de TVA réduit et à 8 à 21 millions d'euros au titre de la compensation de la TFPB (selon le taux de compensation pratiqué, qui va de 8,5% à 22,4%). Pour les collectivités territoriales, le coût se situe entre 73,9 millions et 87,2 millions d'euros, selon le taux de compensation par l'Etat. ?
En termes de typologie, les accessions via un PSLA se font en logement individuel (37%) comme en logement collectif (63%), avec un prix de vente moyen (HT) allant de 156.000 euros (zone C) à 202.000 euros (zone A) et une surface moyenne de 72 m2 (zone A) à 88 m2 (zone C).
Une répartition géographique "contrastée"
Autre caractéristique du PSLA : une répartition géographique "contrastée" et marquée par une "absence de concordance avec le vivier que représentent les ménages sous plafonds de ressources PSLA". La localisation de ces prêts est en fait dictée par "la politique très volontariste" de certaines collectivités (Toulouse, Vitré, Saint-Malo...).
En termes d'adéquation entre les objectifs du dispositif et le profil des bénéficiaires, le rapport constate que ces derniers comptent beaucoup de jeunes ménages d'une ou deux personnes (50% ont moins de 35 ans), avec des revenus et un apport personnel très variables en fonction de marchés locaux et des politiques des collectivités.
Le CGEDD considère que le PSLA "comporte aussi des atouts pour les opérateurs malgré quelques aléas". Les aléas tiennent à la nécessité de rechercher des garanties d'emprunts pour couvrir leurs opérations, ainsi qu'aux contraintes en matière de relogement et de rachat en cas de défaillance des acquéreurs, ce qui "implique de la part des opérateurs une phase d'acculturation pour adapter leurs propres services aux contraintes spécifiques de la commercialisation de ce type de produit et au suivi d'un acquéreur qui est à la fois locataire et impliqué dans la copropriété". En revanche, les avantages tiennent surtout aux avantages fiscaux et à la souplesse du dispositif, qui permet - par exemple - de transformer des logements PSLA invendus en en logements locatifs à loyers PLS (avec l'accord des services instructeurs) ou en accession libre si le marché peut les absorber.
Le CGEDD observe aussi que le PLSA "est utilisé de façon croissante comme un levier des politiques locales de l'habitat". En revanche, il "n'est pas le vecteur le plus adapté de la mobilité au sein du parc social", avec de fortes différences de commercialisation d'un bailleur social à l'autre.
Une dynamique à préserver malgré un rôle limité
Autre signe du bon fonctionnement du PSLA relevé par le rapport : le faible nombre de défaillances (10% de désistements avant la livraison des logements et 10% de non-levées d'option après la signature du contrat de location-accession) et la faible mobilisation des garanties.
Conclusion qui semble s'imposer malgré le rôle marginal du dispositif : "La dynamique constatée ne doit pas être enrayée, même si des améliorations peuvent être envisagées dans la mise en œuvre du PSLA." Parmi ces améliorations, le rapport cite notamment une révision des outils de suivi et la mise en place d'un véritable pilotage, la simplification des conditions de montage des dossiers, ou encore le renfoncement de la connaissance des marchés locaux et le développement des échanges entre les acteurs de l'accession.
