Vie associative - Une définition légale de la subvention pour sécuriser les rapports entre associations et collectivités

Redonner la primauté à la subvention sur le marché public. C'est avec cet objectif que le ministère de la Vie associative a participé à l'élaboration du projet de loi-cadre sur l'économie sociale et solidaire (ESS) portée par le ministère de Benoît Hamon. Pour y parvenir, les services de Valérie Fourneyron ont principalement travaillé sur un axe : donner une définition légale à la subvention pour sécuriser les rapports entre les associations et les collectivités territoriales. Cette définition figure dans l'avant-projet de loi actuellement soumis à l'examen du Conseil d'Etat, qui sera présenté en Conseil des ministres le 24 juillet et devrait être inscrit à l'ordre du jour du Parlement à partir du mois d'octobre. Aux termes de ce texte, dont Localtis a eu connaissance, "constituent des subventions, les contributions facultatives de toute nature, notamment financière, matérielle ou en personnel valorisées dans l'acte d'attribution, attribuées par des autorités administratives [...], justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action, d'un projet d'investissement, à la contribution, au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en oeuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires".

Un pari, un signal politique et juridique fort

Cette définition reprend les éléments classiques et constants de la subvention, tels que définis jusqu'à maintenant par les règlements ou la jurisprudence. Elle insiste sur le caractère facultatif et d'intérêt général de l'activité financée, ainsi que sur la mise en oeuvre par le bénéficiaire de sa propre initiative. Surtout, elle permet de bien distinguer la subvention de la commande publique. Les collectivités se sont en effet de plus en plus tournées ces dernières années vers le droit de la commande publique, issu du Code des marchés publics, un droit mieux balisé que celui de la subvention. Dans une réponse parlementaire publiée au JO Sénat du 15 novembre 2012, Valérie Fourneyron reconnaissait que "l'enquête conduite en 2005 par le centre économique de la Sorbonne évaluait à 34% la part de subventions dans les financements des associations et celle des commandes publiques à 17%. En 2012, selon les premiers chiffres disponibles, les parts respectives sont de 25% pour les subventions et de 22% pour les commandes publiques".
Pour le ministère de la Vie associative, cette définition est un signal politique et juridique fort pour conforter le droit de la subvention, mais surtout un pari. Le pari qu'en donnant une définition claire à la subvention et en lui procurant un contenu législatif, cela permettra de sécuriser les collectivités et la possibilité pour elles d'y recourir. Le fait de définir la subvention répondrait par ailleurs à une demande fortement portée par le secteur associatif mais aussi par les collectivités.

Révision de la circulaire Fillon

Voilà pour l'immédiat. Mais le renforcement de la subvention va encore se faire à travers deux autres outils. Le premier est la révision de la "circulaire Fillon" du 18 janvier 2010, d'ici le quatrième trimestre 2013. Ce texte, qui fournissait un mode d'emploi de la réglementation européenne et rénovait les conventions d'objectifs entre collectivités et associations, n'aurait pas été assez pris à leur compte par les collectivités en raison de nombreux problèmes d'interprétation, selon le ministère de la Vie associative. Les collectivités ont ainsi fait remonter le fait qu'il y avait des points qu'elles ne comprenaient pas dans cette circulaire, et que ce texte avait créé de l'incertitude juridique au lieu de les conforter.
L'idée générale de la révision est donc de simplifier les annexes et les modèles de conventions de subvention, de prendre en compte un certain nombre de remarques sur les formulations pour les rendre plus claires et plus explicites et, enfin, d'intégrer les règles européennes sur les compensations de service d'intérêt économique général issues du "paquet Almunia-Barnier" de 2011 et 2012. Pour garantir l'eurocompatibilité des mesures - un point qui a pu inciter nombre d'élus à recourir à la commande publique plutôt qu'à la subvention -, le groupe de travail interministériel s'est appuyé sur le secrétariat général aux Affaires européennes (SGAE).

Le recueil d'initiatives, "une hypothèse de travail"

Un autre outil, le recueil d'initiatives, pourrait voir le jour afin de permettre à une collectivité qui repère des besoins sur son territoire et qui veut travailler avec une association de s'appuyer sur une procédure préalable coconstruite. L'outil serait donc uniquement facultatif et incitatif. En raison des risques de requalification en appel d'offres et de l'obligation de respecter la libre administration des collectivités, le recueil d'initiatives ne figure pas dans le projet de loi mais pourrait faire l'objet d'un décret ultérieur. Le ministère précise toutefois qu'il ne s'agit encore que d'une hypothèse de travail.
Parallèlement, une charte tripartite - CPCA, Etat, collectivités - est à l'étude pour encourager le principe de pérennité des financements publics des associations et le caractère pluriannuel des subventions. Mais entre la réticence des collectivités à s'engager sur la durée dans une période financièrement contrainte et le respect du principe d'annualité budgétaire, un tel texte n'aurait bien évidemment aucune portée juridique. Dernière action à mettre au crédit du ministère de la Vie associative : un partenariat avec le CNFPT pour systématiser des formations de formateurs autour des associations et des subventions.

Jean Damien Lesay

"Associations, subventions, collectivités : mode d'emploi"
Les rapports entre les associations et les collectivités seront au coeur du colloque "Associations, subventions, collectivités : Mode d'emploi", organisé ce jeudi 27 juin, à l'université Pierre-et-Marie-Curie de Paris, en présence de Valérie Fourneyron, ministre des Sports, de la Jeunesse, de l'Education populaire et de la Vie associative. A cette occasion, Viviane Tchernog, chargée de recherche au CNRS, présentera un état des lieux chiffré inédit sur les partenariats pouvoirs publics-associations issu de son enquête sur l'évolution des financements publics aux associations, étude à paraître fin 2013 qui confirme la progression constante de la commande publique ces dernières années.