Un fil d'Ariane pour mettre en œuvre l'objectif de zéro artificialisation nette dans les territoires

S'il est une notion particulièrement à la mode, c'est bien celle du "zéro artificialisation nette", popularisée en France par la publication en 2018 du plan Biodiversité, comme le rappellent Marc Abadie, président de CDC Biodiversité, et Bernard Chevassus-au-Louis, président d'Humanité et Biodiversité, en préface de la substantielle étude Biodiv'2050 que ces organismes viennent de consacrer à la mise en œuvre de cet objectif "à l'échelle des territoires". Au passage, on rappellera que la stratégie nationale bas-carbone de 2015, évoquait déjà cet objectif, d'origine européenne, "de parvenir à stopper l’artificialisation nette des sols" (v. p. 58). En effet, l'objectif de "mettre un terme d’ici à 2050 à l'augmentation nette de la surface de terres occupée" apparaît dès 2011 dans la feuille de route de la Commission européenne "pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources" (p. 18) : "Nous goudronnons tous les dix ans une surface équivalant à Chypre", soulignait alors Bruxelles. Comme le rappelle la présente étude (et l'Insee, voir notre encadré ci-dessous), depuis, la tendance est toujours à l'oeuvre dans l'Hexagone, où "le taux de croissance de l'artificialisation est 3,7 fois plus important que la croissance de la population depuis 1981".

A l'heure où une définition "officielle" de la notion d'artificialisation fait toujours défaut – une lacune qu'entend combler le gouvernement avec l'article 48 du projet de loi Climat & Résilience actuellement en discussion –, les organismes entendent "proposer des pistes pour à la fois limiter la consommation d’espace et permettre de mieux insérer la biodiversité au sein des espaces artificialisés". L'étude fournit d'abord d'utiles éléments de contexte et des repères permettant de mieux cerner le phénomène et ses enjeux, rappelant notamment que "le changement d'usage des sols représente à lui seul plus de 30% de la perte de biodiversité terrestre à l'échelle mondiale". Y sont ensuite développées différentes pistes visant à lutter contre l'artificialisation, mais aussi à désartificialiser. In fine, les auteurs mettent en relief différents leviers qu'ils estiment devoir être actionnés pour atteindre l'objectif.

Lutter contre l'artificialisation

L'étude décrit les différents chemins pouvant conduire à l'objectif.

• "L'arrêt total de l'artificialisation, s'il serait souhaitable, est difficilement imaginable et réalisable", souligne l'étude, qui préconise donc "de développer les territoires de manière raisonnée, sans 'sur-artificialiser'", en agissant sur les principaux facteurs :

- l'habitat, en jouant singulièrement sur le taux de vacance du bâti – qui serait en France de 8,4% en 2018 (contre environ 2% en Allemagne), ce qui représenterait environ 3 millions de logements. Et ce quelle qu'en soit la cause : vacance d'obsolescence ou de dévalorisation (logements obsolètes, inadaptés à la demande), de transformation (travaux de longue durée), de désintérêt économique (désintérêt ou capacités financières insuffisantes du propriétaire pour entretenir le bien) ou expectative (rétention spéculative). L'étude évoque des instruments plus ou moins usuels et coercitifs pour y remédier : aides à la rénovation, procédures d'injonction aux travaux, expropriations, taxe d'habitation sur les logements vacants, etc. Elle n'écarte pas non plus la gestion des résidences secondaires (10% du parc résidentiel national), majoritairement construites dans des espaces d'intérêt écologique important, via les outils de politique foncière ;

- les infrastructures de transport, notamment en évitant la création de nouvelles rocades ou contournements routiers (et en imposant le cas échéant une large concertation publique en amont de chaque projet), et en poussant la réflexion sur les mobilités douces, favorisant la densité plus que l'étalement urbain ;

- les commerces et services marchands, en privilégiant les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) et les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) pour favoriser la solidarité entre communes plutôt que l'exacerbation de la concurrence – un "schéma régional consacré aux parcs d'activité commerciale" est suggéré ;

- les activités industrielles, sujet épineux à l'heure de la "relocalisation", mais aussi de l'expansion des entrepôts logistiques ou des datacenters.

• La densification par le renouvellement urbain est également à développer, mais l'étude souligne que les projets en la matière, complexes et coûteux, sont "souvent mal appréhendés par les acteurs et donc peu acceptés". Elle préconise aussi de travailler sur la "densité perçue" (architecture, qualité de l'habitat, des espaces publics, nuisances, fréquentation, accès aux transports en commun, espaces verts…), "un espace dense mais agréable pouvant être mieux vécu par les populations qu’un espace moins dense mais désagréable". "Poussée à l'extrême, la densification peut être intenable pour les habitants et inhospitalière pour le vivant", avertit-elle, insistant sur le fait que la densification "ne doit donc pas se faire au détriment des espaces de nature". Et d'inviter à mobiliser trames vertes, bleues, noires (obscurité), brunes (sols) et blanches (son) dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) et les Schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE).

L'étude recommande aussi la "densification douce", que ce soit par addition du bâti à une construction existante, par division du sol (Bimby, Build in my backyard) ou du bâti. Enfin, réutilisation et réhabilitation du bâti existant doivent également être mobilisées, de même que la mobilisation des friches et du foncier déjà artificialisé.

• Le développement de nouvelles formes urbaines plus denses doit également être promu. Pas toujours "nouvelles" d'ailleurs, puisque l'étude vante notamment les mérites de l'urbanisme haussmannien ou encore de "la maison de ville en bande alignée, oubliée ces dernières décennies". Elle milite également pour l'habitat dense individualisé, qui répond à un véritable besoin, surtout après la crise sanitaire, le béguinage (plusieurs maisons avec espaces extérieurs communs), l'habitat intermédiaire…

Désartificialiser

En matière de désartificialisation, tout reste à faire ou presque, pourrait-on résumer. Là encore, en commençant par en donner une définition, souligne l'étude, qui insiste également sur la nécessité de bien cerner le périmètre de l'objectif de "zéro artificialisation nette" (y compris "au niveau de la maille la plus fine qu'est l'échelle du projet"). Les freins sont nombreux – méconnaissance et manque de maîtrise des techniques, temporalité et complexité de la mise en œuvre, coûts… – et se posent à chaque étape du processus :

• la déconstruction, qui doit favoriser réemploi, recyclage et valorisation des matériaux, notamment les terres excavées (mais aussi en prévoyant dès maintenant l'écoconception des bâtiments afin de faciliter leur future déconstruction) ;

• la désimperméabilisation, en visant l'intégration de la pluie en ville (plutôt que la logique du tout-tuyau et de l'évacuation trop rapide hors du système urbain "trop longtemps favorisée") et la restauration des fonctionnalités écologiques, notamment via la mise en place de solutions fondées sur la nature. L'étude relève au passage que "la gestion de la pluie en réseau centralisé par les services d'assainissement des collectivités locales pose de plus en plus problème";

• la dépollution des sols, qui nécessite notamment de s'interroger en amont sur l'usage souhaité du site ;

• la réhabilitation des sols fonctionnels, en favorisant le cas échéant l'utilisation de matière organique plutôt que l'apport de terre végétale ;

• et la végétalisation des sites, en favorisant la végétalisation spontanée (tout en prenant garde aux espèces exotiques invasives), et dans tous les cas la biodiversité.

Inventer de nouveaux leviers

Dans une dernière partie, l'étude s'attarde sur les leviers à mobiliser (certains font l'objet de discussions au Parlement), et notamment :

• la sensibilisation de l'ensemble des acteurs, singulièrement les citoyens, les élus et les aménageurs ;

• une évolution de la séquence ERC – Éviter, réduire, compenser –, qui "dans la pratique concerne principalement les impacts sur les espèces protégées, les autorisations de la loi sur l'eau ou encore les ICPE", les sols étant, eux, "rarement intégrés à la démarche". L'étude plaide pour une évolution de l'évaluation environnementale, qui ne concerne qu'une partie des projets, plans et programmes alors que "l'ensemble [des] petits projets […] constituent une part importante de l'artificialisation des sols". Un chantier que le Conseil d'État vient de sommer le gouvernement de conclure dans les neuf mois. Et pour intégrer la séquence ERC dans la planification territoriale ;

• la planification territoriale encore, via la traduction des objectifs des Sraddet dans les SCoT et PLU(i) ;

• les leviers fiscaux, qui "peinent à se développer à des fins de protection de la biodiversité". L'étude juge particulièrement "indispensable" de revoir les dispositifs fiscaux existants, "utilisés pour soutenir les secteurs de l’immobilier et de la construction" (prêt à taux zéro, dispositif Pinel) et d’en créer de nouveaux. " En France, il est ainsi possible de bénéficier de subventions publiques et d’incitations fiscales à l’artificialisation dans des espaces protégés. On peut également noter les subventions publiques croissantes des conseils départementaux pour la réalisation de pistes cyclables sur des terres agricoles ou des bois".