Transition écologique : l’Autorité environnementale épingle l’excès d’attentisme des plans et projets

L’année écoulée s’est révélée particulièrement intense pour les équipes de l’Autorité environnementale (Ae) du fait d’un nombre record de dossiers : 159 avis, répartis entre 91 projets et 68 plans et programmes, et 166 décisions de cas par cas. L'Ae a aussi dû renoncer à émettre une dizaine d’avis sur des programmes financiers faute de moyens suffisants pour les instruire. Une certaine lassitude finit donc par poindre dans son dernier rapport annuel alors qu’au fil de ses analyses et recommandations, l’Ae s’efforce de faire évoluer les cultures et les pratiques "avec des moyens réduits et en dépit de délais écourtés" pour accomplir sa mission. "(…) les mêmes programmes, les mêmes financements, les mêmes projets qui auront, pour la plupart d’entre eux, des conséquences irréversibles sur une ou plusieurs dizaines d’années sont invariablement présentés", observe-t-elle frappée par l’inertie face au changement climatique. Dans son édito intitulé "Regarder l’avenir en face" - clin d’oeil appuyé au film catastrophe "Don’t look up" ? - l’Ae se fait ainsi écho d’un "écart préoccupant entre les objectifs fixés à moyen et long termes, les ambitions affichées pour les atteindre et les actes censés les traduire". "Certaines décisions sont même des régressions"…

Un processus d’instruction contraint

L’année 2021 a été marquée par plusieurs temps forts au niveau réglementaire avec notamment la publication des décrets d’application attendus de la loi Asap du 7 décembre 2020 pour laquelle l’Ae se montre toujours aussi critique, pointant des évolutions qui sous "prétexte" de simplification, augmentent paradoxalement la complexité pour les services instructeurs et réduisent la lisibilité des procédures pour les pétitionnaires. Le plus mal venu d’entre eux est sans aucun doute le décret n° 2021-1000 du 30 juillet 2021 "réduisant à deux mois au lieu de trois le délai pour rendre les avis relatifs aux projets, sans concertation préalable en particulier sur les moyens, dans un contexte pourtant particulièrement chargé", relève le rapport. Cette réduction de délai met l’Ae "dans une situation difficile, sans véritable gain pour des projets à la gestation souvent longue". Une réflexion s’est engagée en son sein "pour évaluer son fonctionnement et, si nécessaire, convenir collégialement de l’adoption de nouveaux processus pour réduire les délais d’instruction et de délibération de ses dossiers". D’autant que 7 dossiers de projets et 14 de plans/programmes avaient déjà fait l’objet d’avis hors délai, avant même la publication du décret. 

Le décret introduisant la fameuse "clause filet" est par ailleurs paru le mois dernier (lire notre article du 29 mars 2022). Epinglée à plusieurs reprises sur sa transposition du cadre de l’évaluation environnementale des projets, la France procède donc à une adaptation par à-coups pour désamorcer les risques de contentieux européens. Le rapport rappelle la mise en demeure complémentaire de la Commission européenne du 18 février 2021 - "la directive projets étant toujours mal transposée" – et plus récemment celle en date du 2 décembre 2021 qui interroge également la transposition de la directive plans et programmes.  

Des progrès limités pour les projets d’aménagements

Quelques motifs de satisfaction émaillent le rapport. Le recours à la procédure de cadrage préalable devient entre autres "plus fréquent" et s’inscrit progressivement dans un processus itératif d’actualisation des études d’impact. La compréhension de la notion de projet, le contenu et l’actualisation des études d’impact progressent eux aussi, se félicite l’Ae, qui adresse une mention particulière aux zones d’aménagement concerté (ZAC) franciliennes. Toutefois, la transition est "encore difficile" pour les projets engagés avant l’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016. Les "vieilles ZAC" tombent en cela dans les mêmes travers que les "vieux projets routiers" ciblés dans les précédents rapports annuels. Les évolutions apportées par la loi Asap "avaient probablement pour objectif d’exonérer certains projets (industriels notamment) d’une actualisation 'à l’échelle globale du projet'", tacle également le rapport. Néanmoins l’Ae a veillé au grain sur de nombreux dossiers d’énergie nucléaire (pour la mise en service de l’EPR de Flamanville par exemple) et d’énergies renouvelables (parc éolien de la Vallée bleue à Berlise dans les Hauts-de-France, notamment). 

Des réponses décalées sur la transition énergétique

Plans, programmes et projets affichent des objectifs certes ambitieux en ce domaine, "mais souvent fixés sans rapport avec les moyens effectivement déployés pour leur atteinte" et tout bonnement, insiste le rapport, "pas à la hauteur de l’objectif fixé dans l’Accord de Paris de limiter le réchauffement climatique à 1,5°C". Un constat déjà documenté par le Haut Conseil pour le climat ou le Conseil d’Etat dans le cadre du contentieux de Grande-Synthe. L’Ae déplore les progrès trop limités de la sobriété énergétique et de la consommation décarbonée dans les projets de nouvelles infrastructures de transport, l’aménagement de nouveaux quartiers ou le développement de sites industriels. Performance énergétique des bâtiments ou report modal y sont régulièrement analysés "a minima". "L’intention de décarbonation ne se traduit pas toujours par la démonstration d’un bilan carbone complet et satisfaisant", souligne également l’Ae, du point de vue de projets de développement des ENR ou d’hydrogène par électrolyse. Concernant les contrats de plan État-Région (CPER) "2021-2027" qui ont fait l’objet d’un avis, l’enjeu de réduction des consommations énergétiques et d’émissions carbone reste là encore peu quantifié, et devrait pourtant être une condition pour l’attribution des aides. Or, ce nouveau cycle aurait dû permettre une inflexion significative dans la ventilation des crédits. 

Des politiques et des schémas qui devraient converger

L’Ae reste également sur sa faim sur le volet de la transition agroécologique après le rendez-vous manqué de sa traduction dans le programme stratégique national de la politique agricole commune "2023-2027" et le programme d’actions national nitrates. Autre regret exprimé, celui que les programmes agricoles ne soient pas plus intégrés à la politique générale de l’eau, définie par la directive cadre sur l’eau (DCE) et son objectif d’atteinte du bon état des masses d’eau. Le traitement de la thématique de l’eau, en particulier les eaux souterraines et les zones humides, présente également des "biais récurrents" dans les dossiers de projets examinés par l’Ae. Une synthèse des questions d’eau et de risques d’inondation est présentée dans deux zooms de ce rapport annuel, thématiques encore trop souvent organisées en silos dans l'évaluation environnementale et les programmes. L’année 2021 a principalement été caractérisée par une saisine sur un ensemble de plans et programmes prescrits par des directives européennes : 11 schémas directeurs d’aménagement et de gestion de l’eau (Sdage) 2022-2027, 11 plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) 2022-2027 et 4 documents stratégiques de façade (DSF). 
Pour la première fois, le rapport contient par ailleurs des zooms régionaux pour trois territoires (Île-de-France, Mayotte et Pays de la Loire) élaborés avec les présidents des missions régionales d’autorité environnementale (MRAe). Une note détaillée sur la prise en compte des impacts sur le climat et sur l’adaptation au changement climatique dans les projets et documents de planification devrait être publiée ultérieurement.