Évaluation environnementale des documents d’urbanisme : le décret de refonte est paru

C’est un décret d’application attendu de la loi Asap du 7 décembre 2020, modifiant le régime de l'évaluation environnementale de certains plans et programmes régis par le code de l’urbanisme, qui est paru au Journal officiel ce 15 octobre. Ce texte - mis en consultation publique en avril dernier (lire notre article) - vise avant tout à coller aux standards de la directive 2001/42 du 27 juin 2001, et ce malgré les nombreux textes déjà pris pour sa transposition, notamment en couvrant toutes les procédures d’évolution des documents d’urbanisme concernées. Il tire également les conséquences de deux arrêts du Conseil d'État intervenus en 2017 et 2019 et respectivement relatifs à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme et des UTN (lire nos articles des 26 juillet 2017 et 2 juillet 2019).

Trous dans la raquette

Avec la loi Asap du 7 décembre 2020, les plans locaux d'urbanisme (PLU) intègrent la liste des plans et programmes qui font l'objet d'une évaluation environnementale systématique. L'entrée en vigueur de ce pan de la réforme n'est pas subordonnée à l'adoption d'un décret d'application. En revanche, la loi a renvoyé expressément à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les critères en fonction desquels les procédures d'évolution des documents d'urbanisme relèveraient de l'évaluation environnementale systématique ou après un examen au cas par cas. A bien des  égards, le présent décret vise donc à combler les "trous dans la raquette" en étendant le périmètre de l’évaluation environnementale. De façon à le compléter s'agissant des schémas d'aménagement régionaux (SAR), du plan d'aménagement et de développement durable de Corse (Padduc) et du schéma de cohérence territoriale (Scot), de le remanier pour ce qui est du PLU ou simplement de le clarifier pour la carte communale. Et ce paradoxalement sans échapper à une certaine complexité. Le texte soustrait, par exemple, par dérogation, de la procédure d’évaluation environnementale systématique la révision du PLU, dont l’incidence "porte sur une ou plusieurs aires comprises dans le territoire couvert par le PLU concerné, pour une superficie totale inférieure ou égale à un millième de ce territoire, dans la limite de 5 hectares". 
Le décret actualise également la liste des procédures concernées par l'examen au cas par cas. Les étapes en sont en outre ajustées. Le dossier est ainsi transmis à l’autorité environnementale (Ae) à "un stade précoce" : "avant la réunion d'examen conjoint" pour les procédures de mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration de projet et d'une déclaration d'utilité publique ainsi que dans le cadre de la procédure intégrée pour le Sdrif (schéma directeur de la région Ile-de-France) le Scot, le PLU et de mise en compatibilité dans le cadre de la procédure intégrée pour les SAR et le Padduc et "avant la soumission pour avis aux personnes publiques associées" pour les autres.

Examen au cas pas cas "ad hoc"

La nouveauté introduite par le décret réside surtout dans l’ajout d’un dispositif d'examen au cas par cas "ad hoc" réalisé par la personne publique responsable du projet. Ce processus a vocation à être mis en œuvre lorsque cette dernière est à l'initiative de l'évolution du document d'urbanisme pouvant donner lieu à évaluation environnementale. Le cas échéant, la personne publique responsable saisit l'Ae pour avis conforme sur sa décision de ne pas réaliser d'évaluation. En l'absence de réponse dans un délai de deux mois, son avis est réputé favorable à rebours du cas général qui prévoit que l'avis tacite de l'Ae emporte l'obligation de réaliser évaluation environnementale. Cette  "exemption tacite" pourrait bien, selon France nature environnement (FNE), entraîner la France "dans de  nouveaux contentieux". 

Toilettage de la procédure

Divers points de procédure de l'évaluation environnementale sont au passage retouchés, pour en étoffer le contenu ou clarifier quelques dispositions "posant actuellement des difficultés d'application", remarque le ministère de la Transition écologique. Le texte complète notamment le contenu des rapports de présentation des documents d'urbanisme et, en leur absence, du rapport environnemental. Lorsque le rapport de présentation (à défaut le rapport environnemental) doit contenir l'exposé des motifs de l'évolution du document d'urbanisme, le cas de la mise en compatibilité qui n'était jusqu'à présent pas concernée par cette obligation, est désormais couvert. Le décret prévoit en outre l'information du public, de l'Ae et des instances consultées sur la manière dont il a été tenu compte des consultations et motifs qui ont fondé les choix opérés par le plan ou le document compte tenu des diverses solutions envisagées. Pour éviter la saisine simultanée de plusieurs missions régionales d'autorité environnementale (MRae), la compétence de la formation de l'Ae du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) est étendue à certains documents d'urbanisme (Scot, PLU et cartes communales) ainsi qu'aux UTN résiduelles dès lors qu'ils couvrent un périmètre qui excède une seule région.
Notons que le principe de l’évaluation environnementale unique est lui aussi étendu. Sont concernées par cette évolution la carte communale et les unités touristiques nouvelles soumises à autorisation préfectorale. Enfin, le décret adapte les délais d'instruction du permis de construire et du permis d'aménager pour tenir compte de la mise en œuvre de la procédure d'évaluation environnementale unique du projet avec la mise en compatibilité du document d'urbanisme. Le point de départ du délai d'instruction ne court qu'à compter de la date à laquelle la décision de mise en compatibilité est "exécutoire".

Ventilation des UTN résiduelles

Toujours en application de la loi Asap, le décret procède à la répartition, pour l'ensemble des UTN "structurantes" résiduelles entre celles qui feront l'objet d'une évaluation environnementale systématique et celles qui y seront soumises après un examen au cas par cas. Les UTN locales résiduelles qui peuvent être qualifiées de "petites zones" au sens de la directive 2001/42/CE relèvent quant à elles de la procédure au cas par cas. Pour les UTN structurantes résiduelles, dont les impacts peuvent être plus ou moins importants, le texte opère une ventilation entre évaluation systématique et cas par cas en s'appuyant sur le champ des études d'impact pour les types de projets inclus dans le programme UTN. L'objectif est aussi d'articuler la procédure de demande d'autorisation préfectorale d'UTN résiduelle avec la procédure d'évaluation environnementale au titre des plans et programmes mis en oeuvre en amont. Lorsque l'UTN résiduelle est soumise à évaluation environnementale, les informations qui doivent accompagner la demande d'autorisation préfectorale sont "adaptées". Le dossier doit ainsi être accompagné du rapport environnemental et de l'avis conforme de soumission à évaluation environnementale de l'Ae lorsqu'elle a été saisie dans le cadre de la procédure d'examen au cas par cas. L'ancienne procédure de mise à disposition du projet de création d'UTN résiduelles est remplacée par une participation du public par voie électronique mise en oeuvre par le préfet. 

Accueil mi-figue mi-raisin de l’Anem

La commission paritaire du Conseil national de la montagne qui s’était réunie en avril dernier a émis un avis favorable. L’extension du périmètre des évaluations environnementales, qu’elles soient systématiques ou au cas par cas, "sera très certainement vécue comme une nouvelle contrainte pour les collectivités territoriales qui vont voir les délais de procédure rallongés", pressentait toutefois Jeanine Dubié, députée des Hautes-Pyrénées et présidente de l’Association Nationale des élus de la Montagne (Anem). Pour autant, "la situation actuelle ne peut plus durer. Il n’est pas possible de continuer à porter des projets structurants pour nos territoires si les documents d’urbanisme risquent d’être annulés par le juge administratif", convenait-elle. S’agissant plus particulièrement des UTN, l’Anem se félicite que le régime des évaluations environnementales des UTN résiduelles suive celui du projet. La nouvelle procédure d’examen au cas par cas "ad hoc" permettra aussi "d’accélérer la procédure". Jeanine Dubié craint toutefois que la nouvelle réglementation constitue "un frein" au développement des projets. "L’acte II de la loi montagne avait justement maintenu les UTN résiduelles par rapport aux impératifs de réactivité qui conditionnent l’émergence des projets les plus pertinents", souligne-t-elle. L'heure n'est pas encore au bilan. La présidente de l’Anem a plaidé pour une clause de revoyure "dans un délai de 3 ans" pour connaitre l'impact réel du décret sur les territoires.