Réforme HLM - Selon l'Assemblée, la mise en œuvre de la RLS s'est révélée "moins délicate que prévu"

François Jolivet, député (LREM) de l'Indre, s'est penché sur la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) dans son rapport présenté au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les crédits de la mission "Cohésion des territoires : logement et hébergement d'urgence", dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2019.
La RLS, à la charge des bailleurs sociaux, a été créée dans la loi de finances pour 2018 pour compenser la baisse progressive des dépenses de l'État de l'aide personnalisée au logement (APL). Quelques mois après sa mise en œuvre, son état des lieux par la commission des finances est d'autant plus intéressant que le rapporteur lui-même, "s'il soutenait la volonté de réformer le secteur du logement social, avait signalé l'année passée que la RLS pouvait amener à une dégradation de la situation financière des organismes de logement social".

Pas de difficultés techniques majeures

Aujourd'hui, le rapporteur, s'appuyant sur l'audition des principaux acteurs, tire de cette mise en place un bilan positif. Il estime en effet que "la mise en œuvre de la RLS a été moins délicate que prévue. Premier point : "La mise en place de la RLS s'est avérée techniquement plus aisée que prévu", en dehors de quelques difficultés du côté de la MSA. En revanche, "les équipes de la Cnaf ont beaucoup été mobilisées sur le sujet, afin de calculer pour chaque allocataire le montant de la réduction d'APL" et la mise en place de la RLS a pu intervenir comme prévu à partir de juin 2018, avec un calcul rétroactif jusqu'au mois de février.
L'accord finalement trouvé entre le gouvernement et les organismes de logement social a permis d'étaler la mesure, en ramenant le prélèvement à 800 millions d'euros sur 11 mois en 2018, puis 873 millions en 2019, avant de passer comme prévu à 1,5 milliard en 2020.

La péréquation par la CGLLS opérationnelle au deuxième trimestre 2019

Par ailleurs, le rapporteur rappelle que "le gouvernement a accompagné la RLS de mesures de compensation, afin d'atténuer ses effets sur les bailleurs sociaux". Outre le plan Logement de 10 milliards d'euros de la Caisse des Dépôts, celles-ci passent par la mutualisation des risques, via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Le problème est que le système de péréquation prévu n'a pas encore été mis en place par la CGLLS. Son directeur a indiqué au rapporteur qu'"un groupe de travail était encore en train de préfigurer le fonctionnement de cette commission, qui ne sera opérationnelle qu'au deuxième trimestre 2019". Selon la CGLLS, "il reste en particulier à établir comment objectiver l'impact de la RLS sur un bailleur social".
En revanche, la CGLLS a bien modulé sa cotisation pour lisser les conséquences de la RLS : 353 organismes ont vu ainsi leur cotisation diminuer, quand 233 l'ont vu augmenter.

Le secteur "a mieux résisté que lui-même le pensait"

Le plus attendu était toutefois l'impact de la RLS sur la situation financière des bailleurs sociaux et plus particulièrement sur leur capacité à investir et à assurer l'entretien du parc. Après des premières annonces très pessimistes de la part des bailleurs (voir notre article ci-dessous du 12 juin 2018), le rapporteur, s'appuyant sur une trentaine d'auditions, conclut plutôt que "de manière générale, le secteur semble avoir mieux résisté à la RLS que lui-même ne le pensait".
Pour étayer son jugement, le rapporteur s'appuie sur deux documents récents. D'une part, l'étude de la Banque des Territoires de la Caisse des Dépôts sur le logement social, relevant que "malgré les mesures qui affectent le secteur, la situation financière dans sa globalité résisterait sur l'ensemble de la période de prévision, au prix d'un repli substantiel de la production de logements à moyen terme et d'importants efforts des bailleurs sur les charges d'exploitation" (voir notre article ci-dessous du 9 octobre 2018). D'autre part, l'enquête de l'ADCF et de France urbaine auprès d'une vingtaine d'agglomérations, qui parvient également à une conclusion plutôt optimiste, du moins à court terme (voir notre article ci-dessous du 22 octobre 2018).

Des inquiétudes sur la montée en charge en 2020

Si la mise en place de la RLS semble ainsi s'être plutôt bien déroulée, en revanche, "la montée en charge prévue de la RLS suscite des inquiétudes". Celles-ci portent sur la capacité du secteur à absorber la montée en charge prévue en 2020, sous la forme d'un quasi-doublement de la ponction opérée sur les ressources des bailleurs sociaux (1,5 milliard d'euros en 2020 au lieu de 873 millions en 2019).
Le rapporteur ne se prononce pas sur les effets possibles de cette évolution. Néanmoins, il "appuie la demande de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, Mme Stéphanie Do, d'un rapport sur la mise en œuvre de la RLS". Pour les deux députés en effet, "il semble essentiel que les parlementaires disposent de ces informations avant de voter un prélèvement de 1,5 milliard dans le PLF 2020". La balle est donc maintenant dans le camp du gouvernement pour produire ce rapport avant l'automne 2019 et le vote du prochain PLF.
On se souvient aussi qu'il y a un mois, lors du congrès HLM de Marseille, Julien Denormandie avait donné rendez-vous aux bailleurs sociaux fin 2018-début 2019 pour enclencher la "revoyure" de la RLS, dans le but de "déterminer les nouvelles voies et moyens" de financer la baisse des dépenses de l'État en matière d'APL.

Références : Assemblée nationale, projet de loi de finances pour 2019, rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur les crédits de la mission "Cohésion des territoires : logement et hébergement d'urgence".