Rapport Woerth : 51 nuances de décentralisation

Alors que le maire Boris Ravignon remettait mercredi 29 mai au gouvernement son rapport sur "le coût du millefeuille administratif", dont nombre de propositions portent sur les compétences des collectivités (voir notre article), on attendait encore la publication du rapport d'Eric Woerth. Il se disait que le document serait rendu public début juin, sachant que le député avait rendu ses travaux début mai (mais sans communication à cette occasion). C'est finalement ce jeudi 30 mai après-midi qu'il a été dévoilé, dans un premier temps par Le Figaro, après que le député a été reçu par Emmanuel Macron.

"Décentralisation : le temps de la confiance". Confiance entre l'Etat et les collectivités, mais aussi entre les collectivités et les citoyens… et confiance des collectivités entre elles. C'est sous cet intitulé que le rapport de 160 pages déroule pas moins de 51 propositions (voir encadré ci-dessous), en partant de l'idée que "nous sommes arrivés à la fin d’un cycle", que "la décentralisation semble avoir du mal à se régénérer". Il n'entend proposer, précise d'emblée le député Renaissance de l'Oise, "ni un ajustement technique, ni un vaste 'chamboule-tout'", en sachant bien que "les modifications proposées ne feront pas toutes l’objet d’un consensus politique immédiat". "Nous voulons donner un nouveau souffle à la décentralisation", a déclaré Eric Woerth en fin de journée lors d'un point presse, disant avoir conçu son rapport "comme un projet de loi" dans l'objectif de "passer rapidement à la phase active". Une concertation doit à présent s'engager avec les élus sous l'égide du Premier ministre Gabriel Attal.

Avec son premier grand chapitre, le rapport entre vite dans le vif du sujet : celui de la répartition des compétences entre niveaux de collectivités, dans un objectif d'"action publique locale plus efficace". Il s'agirait ici d'"achever le processus de mise en cohérence des compétences de chacune des strates". Selon Eric Woerth, chaque échelon a bien un "rôle" : "le bloc communal est celui des services publics de proximité, le département celui des solidarités et de la résilience des territoires, et la région celui du développement économique et de la planification active", résume-t-il.

Départements : en partie confortés, en partie dessaisis

Sur cette base, la commune et son maire devraient être plus clairement reconnus comme le "premier maillon de l’action publique locale", ce qui devrait conduire à attribuer au bloc local "certaines compétences de grande proximité, en substitution des strates plus éloignées". Est ici cité l'exemple du sport… mais aussi du logement et de l'urbanisme, qu'il s'agisse de construction de logements sociaux (décentralisation complète des aides à la pierre), de gestion du parc HLM (attribution – c'est à peu près ce que propose l'actuel projet de loi Kasbarian), de rénovation énergétique (délégation des crédits MaPrimeRénov' aux intercos volontaires) ou de pouvoir réglementaire du maire (meublés touristiques, régulation du marché locatif, procédures de péril…).

Consolidation des compétences, aussi, pour le département. Alors que les départements avaient un temps craint, sur la base de la lettre de mission d'Emmanuel Macron à Eric Woerth, une tentation de les rayer carrément de la carte, les voilà de nouveau confortés (au lendemain du rapport Ravignon qui, déjà, proposait d'asseoir leurs compétences, ce qui avait réjoui Départements de France). Le décor est posé : "Le département s’impose aujourd’hui dans le paysage institutionnel comme le territoire d’intervention pour mettre en œuvre des compétences nécessitant à la fois de la proximité et une capacité suffisante d’action financière et d’ingénierie. Il doit être reconnu comme la strate des solidarités, aux côtés de l’État, et de la résilience des territoires en assurant l’organisation et l’entretien des réseaux essentiels, en participant à l’adaptation des territoires aux changements climatiques, et en étant un partenaire essentiel pour l’aménagement du territoire des communes rurales."

Sur le social, Eric Woerth se dit conscient que les politiques conjointes Etat-département sont nombreuses et complexes, que ce soit sur l'insertion, l'autonomie ou l'enfance. Pas question de tout recentraliser… mais pas question non plus d'effacer le rôle de l'Etat. D'où le choix médian d'une "contractualisation globale entre l’État et les départements, autour d’une gouvernance et de financements partagés", qui se matérialiserait par la création d'un "établissement public local, le 'service départemental des solidarités', présidé par le président du conseil départemental, et une gouvernance intégrant des représentants de l’État, et des organismes de sécurité sociale", qui couvrirait l'ensemble des compétences et dépenses sociales obligatoires des départements. Une exception est toutefois faite pour la protection de l'enfance : la mission Woerth n'exclut pas une recentralisation. Tout comme il est proposé de "recentraliser le financement, les autorisations et la tutelle des Ehpad" dans la mesure où ceux-ci "ont vocation à être de plus en plus médicalisés".

Autre grand pôle des politiques départementales : les "réseaux". Que l'on songe aux routes, au haut-débit ou aux réseaux d'eau... "La gestion de l’ensemble des routes non-communales pourrait être confiée aux départements", peut-on lire, tout comme "les départements pourraient devenir l’échelon de recours et de soutien au bloc communal" en matière de "projets structurants" liés à l'eau. Ou bien encore, donc, le département apparaît bien placé pour être la "collectivité pilote en matière d’adaptation au changement climatique" (y compris pour le soutien aux exploitations agricoles face au changement climatique) et de prévention des inondations. La généralisation des agences techniques départementales ou interdépartementales d’ingénierie en serait l'un des outils.

Le département devra en revanche "accepter de se retirer définitivement" de certaines compétences : l'aide aux entreprises notamment, mais aussi les infrastructures sportives. Sur la culture, l'Etat pourrait a contrario leur transférer la gestion de certains musées.

Pas de silos... mais de vrais chefs de file

Qu'en sera-t-il de la région ? Elle aussi se voit confortée… en tant qu'"instance de planification dans les domaines de la transition écologique et du développement économique". Au-delà des COP régionales et des Sraddet, la région pourrait participer aux CRTE, voir son rôle renforcé en matière de zonages logement (à l'image du "Pinel Breton") et autres zonages fiscaux, être chef de file sur le tourisme, être "davantage associée aux programmes de soutien aux entreprises mis en place par les différentes agences de l’État", "être cosignataires et cofinanceurs de la convention d’objectifs et de moyens entre les CCI et l’État, et contractualiser avec bpifrance"…

En matière de transports, un élargissement des responsabilités de la région à l'ensemble des trains d'équilibre du territoire est envisagé (sur un modèle proche de celui des TER), tout comme l'est une décentralisation de la gestion de certains grands ports maritimes et de certains aéroports. Un rôle renforcé est également préconisé sur l'orientation des lycéens et sur l'enseignement supérieur. Le rapport juge en revanche qu'il n’est "pas opportun de revenir sur le partage des compétences en matière d’emploi et de formation professionnelle".

Malgré toutes ces propositions de clarification, la mission Woerth se veut lucide : "Il serait illusoire que chaque politique publique ne relève que d’un seul niveau de collectivités. Une politique publique renvoie nécessairement à plusieurs compétences. Par exemple, la politique d’insertion, dont le chef de file est le département, est intrinsèquement liée au développement économique de la région ou à la politique d’action sociale conduite par les communes. La décentralisation ne peut s’apparenter à un jardin à la française dans lequel chaque collectivité serait enfermée dans un silo de compétences." Elle estime toutefois qu'une "révision constitutionnelle s’impose" pour "redonner du contenu" à la notion de chef de file, notion qui impliquerait alors véritablement "l’exercice du pouvoir règlementaire sur sa compétence, la fonction de planification et l’organisation des financements croisés".

EPCI : un seul statut calqué sur les communautés de communes

Le rapport consacre par ailleurs un chapitre à l'enjeu de l'intercommunalité. Avec, en tête, un principe : "Le choix des compétences attribuées à l’EPCI serait drastiquement simplifié par la suppression des quatre statuts distincts d’intercommunalité associés à des compétences obligatoires spécifiques. Le nouveau statut juridique commun à tous les EPCI serait associé à une liste de compétences obligatoires pour lesquelles la coopération intercommunale est indispensable : eau et assainissement, collecte et traitement des déchets ménagers, développement économique, accueil des gens du voyage, transports collectifs et habitat." Autrement dit les compétences actuelles des communautés de communes, transports et habitat en plus. On sait que le président d'Intercommunalités de France, Sébastien Martin, est opposé à ce schéma, qu'il considère comme une sorte de nivellement par le bas pour les communautés d'agglomération et métropoles. Certes, dit le rapport, "les EPCI seraient libres de se saisir de toute autre compétence" et, assure Eric Woerth, "l'ambition n’est pas d’amorcer un vaste mouvement de démutualisations".

Ecartant le scénario de l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, la mission juge par ailleurs nécessaire de "conforter les outils créés récemment en matière de gouvernance des EPCI" : conférence des maires, pacte de gouvernance, pacte fiscal et financier… Interrogeant également la relation EPCI/département, le rapport propose une contractualisation obligatoire entre les deux échelons sur leurs compétences respectives.

Suivent des propositions propres à certains territoires, ou plus précisément à certaines métropoles. La première a déjà suscité des réactions, et pour cause : "supprimer la métropole du Grand Paris" ! Dans ce cas, "les EPT qui exercent actuellement des compétences proches d’une communauté d’agglomération seraient transformés en EPCI à fiscalité propre". A charge pour le conseil régional d'Ile-de-France de "porter le projet métropolitain au travers d’une 'région-métropole'", tandis que "l'organisation des compétences et des infrastructures sur le périmètre dense" serait assurée par une "conférence métropolitaine rassemblant la ville de Paris, les EPCI et départements de la petite couronne, le conseil régional et le préfet de région".

Autre cas de figure qui fait déjà parler de lui : l'Alsace. Le rapport s'oppose en effet au projet de création d'une région Alsace que porte Frédéric Bierry, le président de la Collectivité européenne d'Alsace. Parmi les divers arguments avancés : "la création d’une région Alsace créerait un précédent et présenterait le risque de conduire à des demandes de réouverture de la carte dans d’autres territoires qui pourraient difficilement être refusées".

Un binôme d'élus départementaux, dont l'un ira aussi à la région

Autre chapitre : "Pour plus d’efficacité démocratique", Eric Woerth avance plusieurs propositions concernant les modes de scrutins locaux. C'est à ce chapitre que l'instauration du conseiller territorial, serpent de mer de la politique, refait surface. Ce nouvel élu défini dans la loi sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy et finalement supprimé au début du quinquennat de son successeur, François Hollande, "apparaît, dans son principe, toujours pertinent", estime l'ancien ministre du gouvernement Fillon. Son instauration serait le moyen de "mieux articuler le département et la région" et de "permettre aux élus des deux échelons de sortir d’une forme d’anonymat", diagnostique-t-il. Son équipe a longuement réfléchi à la mise en place concrète de la réforme. La révision du mode de scrutin et de la carte cantonale de 2013 et les fusions de régions de 2016 rendent en effet caduque le schéma conçu par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010. Concrètement, le rapport propose l'élection au scrutin majoritaire à deux tours d'un binôme d'élus dans chaque canton, exactement comme l'élection des conseillers départementaux. Mais l'un des deux membres du binôme siègerait uniquement au conseil départemental, tandis que l'autre aurait un fauteuil au conseil départemental et un autre au conseil régional.

La parité dans chacune des instances serait garantie par un système de pénalités financières appliqué aux partis qui ne respectent pas les règles paritaires. Par ailleurs, les plus petits départements seraient assurés de disposer d'un minimum de 16 conseillers au sein du conseil départemental. Avec ces nouvelles règles, le nombre d'élus siégeant dans les conseils régionaux serait stable, tandis que le nombre de conseillers départementaux baisserait d'un peu moins de 15%.

La réforme des scrutins voulue par la mission Woerth concerne aussi les communes. Il est surtout envisagé de réduire d'environ 100.000 le nombre de conseillers municipaux. Selon le député, la mesure a l'intérêt de faciliter la constitution de listes et de permettre aux maires de disposer d'une équipe "plus restreinte" et pouvant être "mieux rémunérée". Par ailleurs, la mission propose que le scrutin de liste paritaire, aujourd'hui en vigueur dans les communes de plus de 1.000 habitants, soit étendu à toutes les communes de taille inférieure.

En outre, le rapport revient sur les modalités spécifiques d’élection des conseillers municipaux de Paris, Lyon et Marseille - c'est-à-dire leur élection par arrondissements ou secteurs - qui posent "un problème démocratique". Il propose leur élection sur un scrutin de liste au suffrage universel direct, comme dans les autres villes. En sachant que l'élection des conseillers d'arrondissement ou de secteur au scrutin de liste serait maintenue. Les deux scrutins auraient lieu en même temps.

Cumul des mandats, le retour

Au-delà des modes de scrutins, "un véritable statut des élus locaux" doit permettre de "faire vivre la démocratie locale", estime Eric Woerth. Selon le député, les propositions de loi préparées ces derniers mois sur le sujet tant par l'Assemblée nationale que le Sénat, sont "très complètes". Il suggère au gouvernement de mener une concertation avec les parlementaires et les associations d’élus pour "déterminer le meilleur vecteur permettant de mettre en œuvre rapidement ces propositions".

Parce que "la démocratie locale a un coût", la mission envisage une revalorisation comprise entre 10% et 15% des indemnités des maires et adjoints au maire des communes de moins de 20.000 habitants. De plus, elle suggère de réfléchir à la création au sein de l'indemnité des maires d’une "fraction forfaitaire et égale pour toutes les communes", destinée à la reconnaissance de leur statut d’agent de l’Etat.

Au nom du nécessaire "ancrage territorial" des élus nationaux, l'ancien député-maire de Chantilly est partisan du retour du cumul des mandats de parlementaire et de maire ou d'adjoint au maire, quelle que soit la taille de la commune. L'"écrêtement" des indemnités des élus cumulards serait maintenue à une fois et demie l’indemnité parlementaire dite de base. A l'inverse, Eric Woerth veut interdire le cumul (aujourd'hui possible) de la présidence d'une intercommunalité avec celle d'un département ou d'une région.

Finances : redistribution des cartes

Si en matière institutionnelle, Eric Woerth dit ne pas vouloir, donc, de "chamboule-tout", il affiche une certaine audace en ce qui concerne les finances, n'hésitant pas à parler d'un "nouveau schéma de financement". Il entend ainsi "attribuer à chaque collectivité des ressources cohérentes avec leurs missions" et "redonner un pouvoir de taux effectif à chaque strate de collectivités territoriales".

Des principes qui le conduisent à proposer le transfert aux intercommunalités de parts d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (1 milliard d'euros) bénéficiant aujourd'hui aux collectivités. Mais surtout, il envisage l'affectation à leur profit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements (14 milliards d'euros en 2022). Les communes disposeraient par ailleurs de marges de manoeuvre nouvelles, par exemple sur le taux de la taxe d'aménagement. En outre, les métropoles pourraient voir le plafond du versement mobilité être réhaussé pour financer par exemple un projet de "RER métropolitain".

Pour les départements, le rapport prône une nouvelle donne avec, pour le financement des compétences sociales, l'affectation d'une dotation de solidarité et d'une part de contribution sociale généralisée (CSG) de 10 milliards d'euros. Cette fraction "serait répartie selon une clé territorialisée", dans le but de "renforcer le lien entre les ressources et le territoire". Des taxes aujourd'hui affectées à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et la taxe Gemapi que perçoivent les intercommunalités seraient par ailleurs attribuées aux départements (avec un pouvoir de taux). Les départements seraient enfin autorisés à mettre en place une écotaxe.

De leur côté, les régions bénéficieraient d'une fraction de l’impôt sur les sociétés, laquelle serait "territorialisée". Par ailleurs, la moitié de la cotisation foncière des entreprises (CFE) – une taxe qui revient aujourd'hui au bloc communal – leur serait attribuée, avec un pouvoir de taux.

A noter que la fiscalité de l’énergie aujourd'hui affectée aux départements et aux régions - qui va connaître une forte baisse de son rendement avec la transition écologique - serait "renationalisée".

En parallèle, la mission imagine une nouvelle gouvernance des finances locales. Au sein de conférences, l’Etat et les élus locaux dialogueraient notamment sur l'affectation des parts de fiscalité nationale aux collectivités et les efforts de maîtrise des finances publiques auxquels les collectivités seraient associées. Sur ce sujet, la mission a un avis bien tranché : les collectivités devraient participer au redressement des finances publiques via la modération de leurs recettes. L'Etat écrêterait le produit des impôts nationaux affectés aux collectivités, en cas de dépassement d'un certain rendement.

Alors que l'exécutif a lancé une réflexion sur la refonte de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la mission apporte sa pierre à ces travaux. Elle envisage une DGF "recentrée autour de deux objectifs". Il s'agirait d'abord de "garantir à chaque commune un montant minimum de ressources pour assurer son bon fonctionnement" et, ensuite, de mettre en œuvre "la solidarité nationale au profit des collectivités assumant la gestion de vastes espaces naturels ou d’un patrimoine culturel exceptionnel". L'affectation des nouvelles dotations serait déconnectée des raisons historiques (suppression de taxes, par exemple) qui fondent aujourd'hui l'attribution de la DGF. Cette réforme serait étalée sur plusieurs années et à son aboutissement, les dispositifs de péréquation comme le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic), pourraient être supprimés.