Rapport du Sénat sur la loi SRU : une loi à la fois "utile"... et "inefficace" pour 70% des maires

Alors que les dispositions sur le renouvellement de l'article 55 de la loi SRU à compter de 2025 figurent dans le projet de loi 4D, présenté au conseil des ministres du 12 mai (voir notre article du 18 mai 2021), la commission des affaires économiques du Sénat a approuvé, le 19 mai, le rapport d'information sur la loi SRU présenté par Dominique Estrosi Sassone, sénatrice (LR) des Alpes-Maritimes, et Valérie Létard, sénatrice (Union centriste) du Nord. Sous-titré, dans une réminiscence très freudienne, "La loi SRU, ni totem, ni tabou pour un objectif mieux accepté", le rapport s'appuie notamment sur le récent rapport commandé par le Sénat à la Cour des comptes (voir notre article du 11 mars 2021).

Un tournant décisif...

Le rapport du Sénat souligne à quel point la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbains) du 13 décembre 2000 – et tout particulièrement son article 55 instaurant un quota de 20 puis 25% de logements sociaux – ont constitué un tournant décisif, en essayant de mieux répartir le logement social sur le territoire. Mais le rapport considère "qu'il n'est pas possible en 20 ou 25 ans de gommer parfois plus d'un siècle d'urbanisme. Le rattrapage est long, voire de très longue haleine". Dans ces conditions, le rapport estime "qu'une commune déficitaire n'est pas nécessairement une commune récalcitrante, mais plutôt une commune qui a un rattrapage plus compliqué à effectuer".

Tout en partageant les objectifs de la loi SRU, qui fait progressivement l'objet d'une approche moins passionnée, les deux rapporteures soulignent un certain nombre de défauts : un manque de pragmatisme du dispositif, un objectif de 25% en 2025 (fixé en 2013 par la loi Duflot) "décrété de manière incantatoire" et impossible à atteindre pour beaucoup de communes, une prise en compte insuffisante des "difficultés locales de mise en œuvre"...

... mais des résultats mitigés

Du côté des effets de la loi SRU, les résultats sont mitigés. Le rapport reconnaît une nette progression du nombre de logements sociaux et estime que "c'est une indéniable réussite, la loi SRU s'affirme comme une loi de production de logements sociaux". Les objectifs triennaux ont d'ailleurs toujours été dépassés, alors qu'ils sont passés de 62.000 durant la période 2002-2004 à 196.000 au cours des années 2017-2019. La réussite se lit aussi dans une meilleure répartition des logements sociaux sur le territoire, puisque la moitié des 1,8 million de logements sociaux construits en France depuis 20 ans l'ont été dans les communes déficitaires.

En revanche, "la loi SRU n'a pas permis de faire progresser la mixité sociale alors que c'était sa finalité". Comme l'ont déjà démontré plusieurs études, dont celle de France Stratégie (voir notre article du 25 février 2021), la loi SRU n'a pas réduit la ségrégation des 20% des ménages les moins riches et ne semble pas non plus avoir empêché une aggravation de la ségrégation des 10% des ménages les plus pauvres. Pour les rapporteures, et non sans quelque contradiction, l'une des raisons serait le fait que le logement social est ouvert à 70% de la population. S'y ajoutent l'augmentation des loyers dans le neuf et le fait que 60% des ménages modestes vivent dans le parc privé, comme locataires ou propriétaires. Conclusion : "Il faudrait, à coté du logement et de la rénovation urbaine, mener des politiques plus volontaristes en faveur de la mixité sociale et de la mobilité résidentielle pour favoriser des parcours ascendants."

Une enquête menée par le Sénat auprès de 400 maires (sur environ 2.000 communes concernées par la loi SRU et 1.000 communes déficitaires) met d'ailleurs en évidence ce bilan très contradictoire : ainsi, "près de 70% des maires qui se sont exprimés jugent 'utile' la loi SRU, alors que pourtant plus de 70% ont un déficit en logements sociaux. Mais, dans le même temps, ils sont 73% à la juger 'inefficace' et 82% pensent que les objectifs sont irréalistes". Le rapport du Sénat cherche donc à "trouver les moyens de construire un pont entre les deux rives de cette réalité".

"Conserver l'objectif et l'économie générale de la loi SRU"

Le rapport du Sénat formule donc un ensemble de propositions pour "construire ce pont". Celles-ci sont organisés en trois grands axes. Le premier – qui vaut de fait quitus global pour la loi du 13 décembre 2000 – prévoit de "conserver l'objectif et l'économie générale de la loi SRU". En particulier, il n'est pas question de remettre en cause les taux de 20 ou 25%, afin de "privilégier une certaine stabilité". Pas question non plus de "transférer l'objectif au niveau de l'intercommunalité, ce qui le viderait de son sens". Enfin il est proposé de conserver un rattrapage en stock, ce qui exclut d'adopter une approche en flux (avec des taux portant uniquement sur la production des logements neufs), comme le préconise pourtant une récente proposition de loi de députés LR (voir notre article du 29 mars 2021). Le rapport du Sénat cherche cependant un compromis en proposant "un rattrapage en stock, mais en définissant un flux annuel sur la base d'un contrat".

Second axe des propositions : "adapter sans exonérer, différencier pour encourager". En pratique, il s'agit d'introduire davantage de souplesse et de pragmatisme, afin de mieux prendre en compte les contextes locaux. En effet, pour les rapporteures, "le contrat de mixité sociale (CMS) et le couple maire-préfet doivent devenir la clef d'une application différenciée et partenariale de la loi", tout en généralisant le CMS et en l'élargissant aux EPCI. Le CMS doit notamment permettre d'"adapter réellement le rythme de rattrapage aux particularités locales en tenant compte des autres politiques nationales (l'objectif de zéro artificialisation nette, la prévention des risques, les grands équipements...)". Le rapport suggère aussi de "supprimer les sanctions inefficaces et contre-productives", mises en évidence par la Cour des comptes. À la place, il préconise au contraire de différencier et d'encourager. En un mot, de "faire confiance aux territoires et favoriser l'expérimentation d'une mutualisation intercommunale". Dans le même esprit, le rapport préconise de transformer les sanctions financières en "capacités d'action". Pour inciter les maires, il suggère aussi de territorialiser les attributions de logements (pour "permettre une appropriation du logement social par la population") et de majorer le quota d'attribution des maires bâtisseurs de logements sociaux.

Renforcer le volet de la mixité sociale

Le troisième volet consiste à renforcer le volet mixité sociale. Ceci devrait passer par la fixation, dans la loi, d'un objectif maximum de 40% de logements très sociaux. En parallèle, il conviendrait de surpondérer les logements PLAI (les plus sociaux) dans le décompte des obligations de la loi SRU. De façon moins évidente, le rapport préconise de déduire des prélèvements SRU les dépenses en faveur de la mixité sociale dans l'éducation, le sport ou la santé.

Enfin, le dernier axe propose de "lever les obstacles à la construction de logements sociaux". L'occasion, pour le Sénat, de reprendre ses critiques contre la RLS (réduction de loyer de solidarité) et la "politique agressive contre Action logement". De même, le Sénat demande une "compensation intégrale aux communes de l'exonération de taxe foncière dont bénéficie le logement social pour les nouvelles constructions". Dans le même esprit, il conviendrait de compenser les surcoûts de construction engendrés par la nouvelle règlementation énergétique pour les bâtiments neufs (RE2020). Enfin, le rapport préconise de créer un "bail social de long terme" dans les communes déficitaires. Outre la reconnaissance du rôle des associations locales d'intermédiation locative et du conventionnement des logements privés, ce type de bail permettrait, en échange d'un conventionnement sur 18 ou 25 ans, d'obtenir "d'importants avantages en termes d'impôts sur la fortune immobilière (IFI) ou de droits de succession".

Au final – et même si elles ne coïncident pas avec tous les aspects prévus par le projet de loi 4D –, les propositions du rapport de la commission des affaires économiques du Sénat laissent clairement la porte ouverte à des compromis lors de l'examen du texte devant la chambre haute.