Urbanisme - Projet de loi Alur : en commission, les députés apportent de nombreuses retouches au volet urbanisme

A l'issue de leur examen en deuxième lecture du volet urbanisme du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), le 18 décembre dernier, les députés de la commission des affaires économiques sont revenus sur de nombreuses dispositions votées au Sénat en première lecture. Si le changement le plus marquant a concerné l'article 63 concernant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), qui prévoit désormais un transfert obligatoire de la compétence PLU à l'intercommunalité sauf en cas d'opposition d'une majorité qualifiée des communes (lire ci-contre notre article du 20 décembre 2013), d'autres modifications non négligeables ont été apportées aux articles relatifs aux documents de planification. Revue de détail de ces nouveaux changements, avant l'examen en séance du texte à partir du 14 janvier.

Mesures relatives au Scot

Les députés ont voté plusieurs amendements à l'article 58, qui vise à renforcer la planification stratégique et le rôle intégrateur du schéma de cohérence territoriale (Scot). Ils ont d'abord décidé d'aligner les régimes de mise en compatibilité et de retenir, pour la mise en compatibilité des PLU avec le Scot, la date d'approbation et non celle où le document devient exécutoire. Ils ont aussi assoupli le plafond pouvant être fixé par le Scot concernant les surfaces de stationnement annexes de commerces. Ainsi, ces surfaces ne peuvent "excéder un plafond, défini par le PLU [plan local d'urbanisme, ndlr] et compris entre les trois quarts et la totalité" de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. "Il s'agit ici de concilier une rationalisation des surfaces de stationnement et la prise en compte des impératifs des commerces et de la difficulté de fixer un plafond trop bas", a expliqué la rapporteure Audrey Linkenheld (SRC, Nord), dans son amendement. Ce plafond était précédemment fixé aux "trois quarts" de la surface plancher. En outre, sur proposition de François Brottes (SRC, Isère), les députés ont exclu les surfaces réservées à l'autopartage du calcul de l'emprise au sol des surfaces de stationnement, et ce "afin d'encourager la mutualisation des transports". Ils ont en outre précisé que "la surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de [la] surface [des parkings de centre commerciaux]", et que l'ensemble de "ces dispositions s'appliquent aux bâtiments dont le permis de construire a été déposé à compter du 1er janvier 2016". Par ailleurs, un amendement des écologistes Michèle Bonneton (Isère) et Brigitte Allain (Dordogne) est venu "préciser que le Padd [projet d'aménagement et de développement durable, ndlr] du Scot fixe des objectifs de qualité paysagère". Il est complémentaire d'un autre amendement de ces députées visant à permettre au document d'orientation et d'objectifs (DOO) du Scot de préciser ces mêmes objectifs.
Sur proposition de François Brottes, les députés ont aussi inséré six nouveaux alinéas à l'article 58, réécrivant ainsi l'article L. 122-1-9 du Code de l'urbanisme, relatif au contenu du DOO en matière d'équipement commercial et artisanal. Les députés avaient déjà adopté un amendement similaire en première lecture, par la suite supprimé par les sénateurs en commission. "Il apparaît impératif de renforcer la planification à la bonne échelle pour construire l'armature commerciale des territoires qui repose essentiellement sur le Scot, et à défaut le PLUi", a fait valoir le député dans son exposé des motifs. Il a donc proposé de "renforcer le Scot en la matière en ne limitant pas la fixation de conditions aux seules implantations commerciales situées dans les localisations préférentielles, mais sur l'ensemble du territoire du Scot". "En conséquence les autorisations accordées aux projets commerciaux devront être compatibles avec les orientations du Scot et tenir compte des conditions d'implantation qu'il fixe", a-t-il expliqué. En revanche, les autres dispositions sur l'urbanisme commercial introduites par les députés et supprimées par les sénateurs n'ont  pas été rétablies.
Concernant le périmètre du Scot, un amendement a rétabli une disposition supprimée par les sénateurs visant à "éviter une superposition des périmètres des Scot et des EPCI et [à] conforter le rôle prospectif des Scot nécessitant une échelle d'élaboration dépassant le seul EPCI". En l'occurrence, "il ne peut être arrêté de périmètre de schéma de cohérence territoriale correspondant au périmètre d'un seul établissement public de coopération intercommunale à compter du 1er juillet 2014 ".
Toujours à l'article 58, un amendement prévoit que le schéma régional des carrières soit notamment soumis à l'avis "des préfets de région des autres régions identifiées comme consommatrices de granulats ou de substances d'intérêt régional ou national extraits dans la région". Un autre amendement prévoit des dispositions transitoires pour les schémas départementaux des carrières, qui doivent, selon le projet de loi, disparaître au profit du schéma régional des carrières. Ainsi, l'adoption de ce schéma régional devra au plus tard intervenir dans un délai de cinq ans à compter du 1er janvier suivant la date de publication de la loi, sauf en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion, à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint- Pierre-et-Miquelon, où ce délai est porté à dix ans. Un autre amendement vise à faire porter uniquement sur le propriétaire du site d'implantation bénéficiant de l'autorisation d'exploitation commerciale l'obligation de démantèlement et de la remise en état des terrains d'assiette, plutôt que de la faire porter conjointement par le titulaire de l'autorisation d'exploitation commerciale et le propriétaire, explique l'exposé des motifs.

Retouches sur le PLU et le PLUi

Plusieurs autres articles ont aussi été retouchés. Les députés ont ainsi rétabli, sur proposition des socialistes, l'article 58 ter, instaurant la démarche d'inter-Scot, supprimé par les sénateurs en commission. Ils ont aussi modifié la rédaction de l'article 64 concernant la modernisation du PLUi. Un amendement vise ainsi à permettre "à tout EPCI volontaire qui est autorité organisatrice des transports d'intégrer, s'il le souhaite, le PDU dans son PLUi". Ils ont aussi précisé le contenu du PLU tenant lieu de PLH ou de PDU : "S'agissant des dispositions habitat ou transports et déplacements figurant dans les OAP (orientations d'aménagement et programmations), il est prévu, dans une logique de souplesse, qu'elles ont un caractère facultatif lorsque la communauté de communes comprend moins de 30.000 habitants ou que l'EPCI n'est pas soumis à l'obligation d'élaborer un PDU en application du code des transports", indique l'exposé des motifs de l'amendement présenté par la rapporteure. "L'objectif est en en effet de permettre aux communautés de petite taille et volontaires pour intégrer dans un même document les problématiques liées de l'urbanisme, des déplacements et de l'habitat, d'adapter le contenu de leur document et de n'élaborer ces OAP que lorsqu'elles estiment que les caractéristiques et enjeux du territoire, les besoins et le contexte local le justifient."
"Afin de favoriser la mixité des fonctions par l'intégration de commerces dans les projets urbains d'envergure, en particulier en centre urbain", un autre amendement a également proposé que "les auteurs de PLU puissent orienter les aménageurs en prévoyant qu'un pourcentage des programmes de logement comprennent des commerces". Par un autre amendement, ils ont décidé de ne pas exclure les communautés urbaines d'une disposition prévoyant que "la délibération prescrivant l'élaboration d'un PLU organise la tenue d'un débat sur les modalités de la collaboration entre l'EPCI compétent et ses communes membres", contrairement à ce qu'avait voté le Sénat. Un autre amendement précise que "ce débat peut prendre la forme d'une conférence intercommunale réunissant, à l'initiative du président de l'EPCI, l'ensemble des maires des communes membres".
Pour "tenir compte du caractère désormais facultatif des dispositions tenant lieu de PLH", un autre amendement a précisé que sont désormais soumis pour avis au comité régional de l'habitat (CRH) "uniquement les projets de PLU tenant lieu de PLH, et non plus tout projet de PLU intercommunal". Les députés sont revenus à la rédaction votée en première lecture à l'Assemblée nationale en ce qui concerne la disposition relative aux avis défavorables sur les orientions d'aménagement et de programmation (OAP) : les communautés urbaines y sont réintégrées, et la majorité requise pour arrêter un projet de PLU est fixée aux deux tiers des suffrages exprimés (contre trois quarts dans la version issue du Sénat).
Un amendement de Jean-Luc Laurent (SRC, Val-de-Marne) a introduit "l'obligation pour le président de l'intercommunalité de réunir les maires après l'enquête publique et avant le vote du conseil communautaire pour adoption" du PLUi. Il précise que "la majorité nécessaire à l'adoption ou à la révision du PLUI au sein du conseil communautaire est portée à deux tiers des membres du conseil intercommunal ". Un autre amendement étend l'analyse des résultats du PLU à un délai de neuf ans (contre six dans le projet de loi), "afin de laisser un temps suffisamment long avant de se prononcer sur l'opportunité de réviser ou non le plan et sur le sort des zones à urbaniser". Les députés ont supprimé la disposition votée au Sénat "prévoyant que la délibération suivant l'analyse des résultats […] se prononce sur l'opportunité du maintien ou de l'évolution des zones à urbaniser".

Lutte contre l'étalement urbain

Au chapitre 3 du titre IV du texte, qui contient les dispositions visant à lutter contre l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, les députés de la commission des affaires économiques ont aussi modifié l'article 65. Concernant tout d'abord le potentiel de densification étudié par le rapport de présentation du Scot, un amendement revient à la rédaction de l'Assemblée en première lecture. Un autre amendement vise à "rétablir l'analyse de la capacité de densification dans les PLU". En complément des amendements portant sur le Scot un autre amendement des écologistes vise "à donner la possibilité et à inviter les collectivités territoriales à décliner à l'échelle du PLU les objectifs de qualité paysagère formulés dans les Scot dans le respect du principe de subsidiarité ".
Un autre amendement entend rétablir la disposition votée par l'Assemblée nationale en première lecture en ce qui concerne la procédure de révision du PLU dans les zones à urbaniser ouvertes depuis plus de neuf ans. Ce délai avait été porté à douze ans par le Sénat. Les députés ont aussi supprimé la notion, introduite par les sénateurs, de "coeur d'îlot". Ils ont aussi précisé, sur proposition de Michel Piron (UDI, Maine-et-Loire), que l'ouverture des zones à l'urbanisation ne peut être conditionnée à la seule capacité résiduelle des tissus existants mais doit tenir compte de "la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones". A l'article 66, qui supprime la possibilité de dérogation au principe de constructibilité limitée dans les communes non couvertes par un document d’urbanisme, les députés ont voté un amendement de François Brottes, déjà adopté en première lecture mais supprimé par le Sénat. Il prévoit, dans le cas particulier des terrains en friche depuis plus de dix ans et rendant indispensable un projet d'urbanisme, qu'à défaut d'avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles dans les deux mois suivant la saisine, cet avis est réputé favorable.
A l'initiative des écologistes Michèle Bonneton et Brigitte Allain, les députés ont en outre supprimé l'article 67 bis du texte qui avait été introduit par le Sénat. Il permettait aux communes et intercommunalités compétentes "de définir librement, dans leur règlement local de publicité, les règles encadrant l'affichage publicitaire sur les équipements sportifs ayant une capacité d'accueil d'au moins 30.000 places".

Mobilisation du foncier

Au chapitre IV du titre IV, qui englobe les mesures destinées à favoriser le développement de l'offre de construction, un amendement à l'article 68 est également revenu à la rédaction de l'Assemblée concernant la création des établissements publics fonciers (EPF) d'Etat et leur éventuelle superposition, totale ou partielle, avec des EPF locaux. Ainsi, cette superposition est "soumise à l'accord des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes non membres de ces derniers dont le territoire est concerné par la superposition". A l'article 70 (modalités relatives à l’exercice du droit de préemption), les députés ont apporté trois modifications visant à rétablir la version qu'ils avaient adoptée en première lecture. Ainsi, la création d'une zone d'aménagement différé (ZAD) par un EPCI n'est pas soumise à l'avis conforme des communes. En revanche, "en cas d'avis défavorable d'une de ces communes, la zone d'aménagement différé ne peut être créée que par arrêté du représentant de l'Etat dans le département". Les députés ont aussi supprimé l'alinéa 37 de l'article, qui avait été ajouté par les sénateurs, afin d'inclure dans la liste des biens soumis au régime général du droit de préemption, les cessions de parts de sociétés civiles immobilières (SCI), y compris "les mutations de nue-propriété". A l'article 71 (mesures de coordination relatives au droit de préemption) les députés ont adopté un amendement des socialistes accordant également "le droit de priorité aux EPCI non titulaires du droit de préemption urbain, si l'objet de la priorité intervient dans le champ des compétences contenues dans ses statuts (zone d'activité économique, réserve de foncier pour assainissement, aménagement touristique…)", et ce "à titre expérimental" et "pendant une durée de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi Alur", selon deux sous-amendements de François Brottes. A l'article 73 (dispositions relatives au règlement du plan local d'urbanisme), les députés ont supprimé le contrôle a priori du représentant de l'Etat sur le projet de PLU, tel que le prévoyait le texte, au motif qu'il "entre en contradiction avec la responsabilité donnée à l'organe délibérant de l'EPCI ou au conseil municipal pour mener l'élaboration ou la révision de ce document". Ils ont également supprimé l'obligation de délimiter, dans le règlement des plans locaux d'urbanisme, des secteurs au sein desquels les opérations d'aménagement devront comprendre obligatoirement un pourcentage de commerces. En outre, les constructions ou travaux avec isolations thermiques par l'extérieur peuvent justifier une dérogation aux règles "concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords", selon un amendement de Michel Piron.
Alors que le texte prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat "fixe la liste des destinations des constructions que les règles édictées par les PLU et les Scot peuvent prendre en compte", un amendement de la rapporteure "vise à exclure les Scot de la disposition dans la mesure où ces documents n'ont pas vocation à prescrire des dispositions réglementant la destination des constructions". Selon un autre amendement, il est également prévu que cette liste permette "de distinguer la destination des bâtiments dans un objectif de mixité fonctionnelle". A l'article 75 (mobilisation des terrains issus du lotissement), un amendement rétablit "des dispositions relatives à la publicité du cahier des charges d'un lotissement afin que, s'il n'a pas été publié dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, ses dispositions ne puissent être opposées à l'application des règles actuelles d'urbanisme ". Le Sénat avait supprimé ces mesures.
Concernant la cession de foncier public (article 76 A), les députés ont aussi modifié les dispositions prévues dans cet l'article introduit par les sénateurs et visant à adapter le dispositif de sanction pour la non-réalisation du programme de logements dans les cas de décote consentie lors d'une cession d'un bien du domaine privé de l'Etat ou d'un de ses établissements publics. "Le délai de cinq ans s'avère inadapté pour la production de logements s'inscrivant dans une opération d'aménagement portant sur une importante surface de terrains et/ou prévoyant un programme de constructions conséquent", explique l'exposé des motifs de l'amendement. La nouvelle rédaction prévoit donc que la convention conclue entre le préfet et l'acquéreur "peut prévoir une réalisation de l'opération par tranches échelonnées sur une durée totale supérieure à cinq ans" "permettant chacune un contrôle du dispositif de décote dans les conditions prévues […]". Les députés ont également précisé que la convention est conclue après "accord" des ministres chargés du logement et du domaine (et non plus "avis").
A l'article 78 bis (contrats de développement territorial-CDT), un amendement de François Pupponi (SRC, Val-d'Oise) précise que les dispositions relatives aux opérations de réhabilitation ou de réaménagement urbain en zone C des plans d'exposition au bruit (PEB) ne peuvent être intégrées (sous conditions) qu'aux CDT conclus ou révisés "au plus tard un an après la publication de la loi" et non "avant le 1er janvier 2015" comme cela était prévu initialement.
Au chapitre des dispositions diverses, un amendement à l'article 84, concernant la ratification de quatre ordonnances, un amendement du gouvernement "vise à prolonger le délai prévu par l'ordonnance n°2011-1068 ndu 8 septembre 2011 relative aux EPF, aux EPA de l'Etat et à l'AFTRP pour l'élaboration du projet stratégique et opérationnel des établissements publics d'aménagement ainsi que pour la publication des décrets constitutifs des établissements publics mentionnés par l'ordonnance permettant leur mise en cohérence avec l'ordonnance", et ce afin de "tenir compte des modifications de gouvernance introduites par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et de l'installation de nouvelles équipes municipales en début d'année 2014 ". Enfin les députés ont supprimé l'article 84 ter introduit par le Sénat qui contenait des dispositions relatives au Domaine national de Chambord.