Urbanisme - Le volet urbanisme du projet de loi Alur largement amendé par le Sénat

Par 176 voix pour – l'ensemble des voix de la gauche – contre 166 – les voix de droite -, le Sénat a adopté en première lecture le 26 octobre le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) après avoir apporté des modifications substantielles au volet urbanisme du texte. Au terme de longs débats et après avoir rejeté deux amendements de suppression, les sénateurs ont adopté l'article 63 instaurant le transfert du plan local d'urbanisme (PLU) aux intercommunalités. En commission des affaires économiques, ils avaient instauré des garde-fous, notamment en donnant la possibilité aux communes de s'opposer au transfert de la compétence PLU grâce à une "minorité de blocage" (25% des communes représentant au moins 10% de la population de l'intercommunalité).

PLUi : échanges encore vifs mais peu d'amendements en séance

Dans l'hémicycle, les échanges ont encore été nourris. Le transfert a été vivement critiqué par les communistes, l'UMP et une partie des centristes. "Dans les faits, le PLU est une nouvelle étape sur le chemin de l'évaporation des communes, déjà entamée avec leur asphyxie financière", a reproché la sénatrice communiste de l'Allier Mireille Schurch. "On voit s'affirmer une vraie volonté politique : trente ans après les premières lois de décentralisation, on retire aux communes la maîtrise de leur sol", a-t-elle ajouté. "Ces dispositions réduisent le droit des maires à maîtriser leurs projets urbanistiques", a jugé pour sa part Caroline Cayeux (UMP, Oise) alors que pour son collègue centriste de la Somme, Daniel Dubois, qui a dénoncé une "recentralisation rampante", "nous avons affaire à une volonté technocratique parisienne de faire des territoires ruraux des réserves d'Indiens". "Le texte de la commission protège singulièrement les communes avec une palanquée de garanties", a répondu Jean-Jacques Mirassou (PS, Haute-Garonne). "Il garantit la liberté d'administration des communes, singulièrement des communes rurales, sans obérer l'avenir". Pierre-Yves Collombat (RDSE, à majorité PRG, Var) a estimé également que la proposition émanant de la commission "marqu(ait) un progrès, tout à fait considérable, non seulement par rapport au projet de loi mais surtout par rapport à l'existant". "La réflexion sur l'urbanisme doit se mener au niveau du territoire", a défendu Joël Labbé, sénateur écologiste du Morbihan. "L'intercommunalité nous rendra plus forts", a affirmé de son côté Cécile Duflot, faisant valoir que l'immense majorité des 36.000 communes ne sont couvertes par aucun document d'urbanisme et dépendent du règlement national d'urbanisme. "Cet article 63, tel que la commission l'a rédigé, donne aux communes les moyens d'exercer réellement leurs compétences", ajouté la ministre du Logement, qui a promis de le défendre devant l'Assemblée nationale en deuxième lecture. Au final, trois amendements à l'article 63 ont été votés en séance, à l'initiative du sénateur centriste du Cantal, Pierre Jarlier. L'un vise à prendre en compte dans les modalités de transfert de plein droit de la compétence PLU le cas des EPCI qui n'existeraient pas à la date de publication de la loi Alur. Un deuxième concerne les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération qui auraient engagé une procédure d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité avec une déclaration de projet d'un PLU, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale "avant la publication de la loi". Le troisième amendement stipule qu' "à compter du transfert de compétence et jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal, l'établissement public compétent peut procéder, à la demande de la commune, à des modifications, révisions simplifiées ou mises en compatibilité avec une déclaration de projet des plans locaux d'urbanisme existants, ou à des modifications ou révisions des cartes communales existantes". L'objectif est ainsi " d'éviter les 'zones blanches' durant la période transitoire qui s'écoulera entre le transfert de la compétence et l'approbation du PLUI (plan local d'urbanisme intercommunal)".

Retouches sur le Scot 

De nombreux autres amendements ont été adoptés sur le volet urbanisme du projet de loi. A l'article 58, qui vise à clarifier la hiérarchie des normes en urbanisme et à conforter le schéma de cohérence territoriale (Scot) intégrateur, trois amendements identiques du groupe écologiste, de Pierre-Yves Collombat et de Gérard César (UMP, Gironde) visent à faire évoluer l'échelle, le contenu et la portée des schémas de carrières "à un moment où ceux-ci (…) arrivent à échéance". Le texte prévoit ainsi de "passer d'une échelle départementale à une échelle régionale pour permettre notamment une gestion plus rationnelle et économe des matériaux" et "d'améliorer l'articulation avec les documents d'urbanisme par une prise en compte des schémas de carrières par les Scot, pour garantir un accès effectif aux ressources minérales". Un autre amendement du rapporteur Claude Bérit-Debat (PS, Dordogne) au nom de la commission de affaires économiques permet aux places de stationnement annexes d'un commerce et dédiées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables de déroger au plafond de surface fixé dans l'article, à savoir les trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Deux autres amendements identiques présentés par Joël Labbé et Jean-Luc Fichet (PS, Finistère) stipulent que les Scot transposent "les dispositions pertinentes des chartes de parcs naturels régionaux et leurs délimitations géographiques à une échelle appropriée afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales". Trois amendements identiques du groupe UMP, d'Hervé Marseille (UDI, Hauts-de-Seine) et de Pierre Jarlier ont supprimé les dispositions de l'article 58 prévoyant qu'un Scot ne peut être mis en place que sur un périmètre incluant au moins deux EPCI.

Pas de prise en compte de l'habitat démontable dans les documents d'urbanisme

Contre l'avis du gouvernement, les sénateurs ont supprimé, suite à un amendement de Pierre-Yves Collombat, l'article 59 qui prévoyait notamment que les résidences mobiles ou démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs pouvaient être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées fixés par le règlement du PLU. Selon l'exposé des motifs de l'amendement, cet article "favorise la 'cabanisation' des espaces naturels, agricoles et forestiers, sans aucune précaution et en institutionnalisant un traitement discriminatoire des divers usagers". Ce à quoi la ministre du Logement a répondu que "cet article répond à un flou juridique permanent, entraînant des jurisprudences contradictoires" et que sa suppression "revient à laisser les maires dans leur situation actuelle d'impuissance face à cette problématique".

Une majorité des 2/3 pour l'adoption d'un PLU intercommunal

Au cours des débats sur l'article 64, les sénateurs ont imposé, par un amendement de Pierre Jarlier, que la délibération relative à l'approbation du PLUi obtienne une majorité qualifiée (2/3 des votes exprimés du conseil communautaire) au lieu de la majorité simple. Un autre amendement à ce même article, présenté par Jacques Chiron (PS, Isère) exclut les communautés urbaines issues de la loi du 31 décembre 1966 de l'obligation de prévoir la tenue d'un débat sur les modalités de coopération entre l'EPCI et ses communes membres pour la mise en œuvre du PLUi. Selon un autre amendement de Jacques Chiron, les communautés urbaines et les métropoles sont aussi exclues du dispositif prévoyant que lorsqu'une commune membre émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions qui la concernent directement, l'organe délibérant de l'EPCI délibère à nouveau et arrête le projet de PLU à la majorité des trois quarts des suffrages exprimés. Trois amendements identiques des groupes UMP, UDI et de Pierre Jarlier, prévoient par ailleurs que la délibération imposée tous les six ans sur l'opportunité de réviser le PLU s'interroge également sur les zones naturelles réservées à l'urbanisation future (zones 2AU) existantes au regard des objectifs que poursuivent les documents de planification. Un dernier amendement à cet article 64, défendu par Pierre Jarlier, précise aussi que le juge administratif peut limiter l'annulation du PLU à une partie du document dès lors qu'il estime que cette partie est détachable du reste du PLU.
A l'article 65, un amendement du groupe UDI, adopté contre l'avis du gouvernement, porte de 9 à 12 ans le délai à partir duquel les zones 2AU n'ayant pas fait l'objet d'une ouverture à l'urbanisation sont assimilées à des zones naturelles. A ce même article, un autre amendement stipule que le rapport de présentation du PLU ne doit plus faire référence à la "stratégie foncière" car, selon l'exposé des motifs, cette obligation pour les collectivités de porter à la connaissance du public cette stratégie "pourrait conduire à un renchérissement artificiel du prix du foncier".
A l'article 66, un amendement du rapporteur Claude Bérit-Débat rétablit les dispositions du 4° de l'article L. 111-1-2 du Code de l'urbanisme qui prévoient qu' "en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu", peuvent être autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, les constructions ou installations, que le conseil municipal considère de l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, et qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques.
Dans le texte initial, cette suppression se justifiait car l'étude d'impact du projet de loi faisait état d'une application "illégale" de cette disposition par les communes. L'amendement précise toutefois que cette décision du conseil municipal devra être prise après avis conforme de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Par souci de cohérence avec cet amendement, les sénateurs ont supprimé les dispositions du texte accordant des dérogations à la constructibilité limitée aux zones en friches en montagne.
Après l'article 67, un amendement de René Vandierendonck (PS, Nord) crée un article additionnel qui vise à permettre aux communes et intercommunalités compétentes "de définir librement, dans leur règlement local de publicité, les règles encadrant l'affichage publicitaire sur les équipements sportifs ayant une capacité d'accueil d'au moins 30.000 places". Il s'agit notamment de faciliter la mise en place des stades devant accueillir l'Euro 2016 de football.
A l'article 68, deux amendements d'Yves Rome (PS, Oise) et de René Vandierendonck visent à apporter plus de sécurité aux établissements publics fonciers locaux (EPFL) concernés par la superposition avec un EPF d'État. Ils prévoient que tous les membres de l'assemblée générale d'un EPFL, regroupant les collectivités et les EPCI, donnent ou refusent de donner leur accord à cette superposition par un vote à la majorité des deux tiers des délégués des membres de l'établissement présents ou représentés. Un autre amendement de Claude Bérit-Débat ouvre la possibilité aux EPF d'État de conclure différents types de baux, afin de mettre en place des stratégies foncières et de faciliter le portage foncier de long terme.
Un amendement du gouvernement a en outre créé un nouvel article après l'article 68 qui harmonise le régime fiscal de tous les EPF d'État en matière de définition du niveau de la taxe spécifique d'équipement (TSE).
A l'article 69, deux amendements identiques d'Henri Tandonnet (UDI, Lot-et-Garonne) et de Marie-Noëlle Lienemann (PS, Paris) permettent aux collectivités adhérentes d'un EPFL "de déléguer les droits de délaissement notamment ceux affectant les réserves destinées à assurer une mixité sociale dans des programmes de logements, chose qu'elles ne peuvent actuellement pas faire". Par ailleurs, un amendement de René Vandierendonck vise à renforcer la motivation du refus de création d'un EPFL par le préfet en délimitant les critères qui pourront motiver ce refus ("données locales relatives aux périmètres existants ou proposés d'EPF ou de Scot et évaluation des besoins fonciers correspondant aux enjeux territoriaux en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement"). Un amendement de Marie-Noëlle Lienemann permet "aux EPF créés sous le régime de la loi d'orientation pour la ville de mettre leur statut en conformité avec la loi SRU", ce qui concerne uniquement l'EPF d'Auvergne.
Un autre amendement de Marie-Noëlle Lienemann crée un nouvel article après l'article 69 afin d' "assurer la sécurité juridique des procédures de délaissement en matière d'emplacement réservé déléguées aux établissements publics y ayant vocation ou au concessionnaire de procédure d'aménagement".
Un amendement gouvernemental introduit un autre nouvel article après l'article 69 créant un office foncier de Corse, "un outil adéquat pour appuyer la collectivité territoriale de Corse et les collectivités locales" pour "la mise en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain". Doté du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (Epic), l'office foncier de Corse pourra bénéficier, pour la réalisation de ses missions foncières, du produit de la TSE.

Réforme du droit de préemption

A l'article 70, sept amendements de René Vandierendonck concernent la réforme du droit de préemption. L'un permet au préfet intervenant en substitution d'une commune carencée d'exercer son droit de préemption également sur les cessions de parts de sociétés civiles immobilières (SCI). Un autre ouvre la possibilité de créer une zone d'aménagement différé (ZAD) pour les EPCI sans fiscalité propre mais compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme et la réalisation de zones d'aménagement concerté (ZAC), à condition toutefois qu'un Scot ait été préalablement approuvé. La mention selon laquelle la liste des documents susceptibles d'être demandés par le titulaire du droit de préemption fixée par décret en Conseil d'État "ne peut excéder celle des documents qu'un vendeur est tenu de fournir à un acquéreur qui ne serait pas un professionnel de l'immobilier" est supprimée. Quatre amendements sont des amendements de coordination rédactionnelle, notamment afin "de prendre en compte l'intervention du juge de l'expropriation pour la fixation du prix de la rétrocession dans le délai imparti à l'ancien propriétaire pour faire connaître sa décision". En outre, un l'amendement de Maurice Antiste (PS, Martinique) a pour objet, dans les départements et régions d'outre-mer, de donner aux titulaires du droit de préemption la possibilité de déléguer ce droit aux organismes HLM privés afin que la société délégataire puisse acheter le bien en lieu et place de la collectivité.
Enfin, un amendement de Daniel Dubois vise à placer hors du champ du droit de préemption les mutations de nue-propriété, dès lors qu'elles interviennent à l'occasion de la mise en œuvre d'un schéma d'usufruit locatif social (ULS) en partenariat avec un organisme HLM, à l'image de ce qui est déjà prévu pour les acquisitions d'immeubles par les organismes HLM.
A ce même article 70, un amendement du groupe communiste prévoit que la création d'une ZAD intercommunale "doit faire l'objet d'une délibération conforme de la part des communes incluses dans le périmètre de la zone" et que le préfet n'a pas à intervenir en cas de désaccord.
Un amendement du rapporteur Claude Bérit-Débat réécrit l'article 70 bis "afin de renforcer l'objectif poursuivi, à savoir confier explicitement au préfet la compétence dans la délivrance du permis de construire dans les communes faisant l'objet d'un arrêté préfectoral de constat de carence". En outre, il est précisé que le préfet peut délimiter des secteurs au sein desquels il exercera la compétence permis de construire. A l'article 70 ter, un autre amendement du rapporteur complète la rédaction du code général de la propriété des personnes publiques "afin de tenir compte de la possibilité ouverte aux EPCI à fiscalité propre d'acquérir des biens sans maître".
À l'article 71, qui ouvre aux conseils général et régional, ainsi qu'à un EPCI compétent en matière de PLU, la faculté de déléguer à son organe exécutif l'exercice du droit de préemption, un amendement de René Vandierendonck, prévoit que, "comme pour les conseils municipaux, l'exécutif doit rendre compte de l'exercice de la compétence qui lui est ainsi déléguée".
A l'article 73, un amendement du rapporteur Claude Bérit-Débat introduit "une souplesse" dans les règles relatives aux autorisations d'urbanisme en zone agricole. "Le changement de destination, de même qu'une extension limitée, est possible pour les bâtiments (pas seulement agricoles) répertoriés par le PLU. Cette extension du champ de la disposition actuellement prévue par le code de l'urbanisme est équilibrée par un renforcement du contrôle, puisque les autorisations de travaux sont soumis à l'avis conforme de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA)", a-t-il expliqué. A ce même article, un amendement du groupe écologiste concerne la traduction de la trame verte et bleue dans le règlement du PLU et distingue les habitats et espaces naturels nécessaires à la mise en œuvre des continuités écologiques et les éléments identifiés au titre de la protection du patrimoine architectural.
A l'article 74, un amendement du rapporteur "vise à maintenir un mécanisme de transferts de droit à construire prévu par l'article L. 123-4 au bénéfice des zones à protéger en raison de la qualité de leur paysage, mais sans le faire reposer sur le COS [coefficient d'occupation des sols]. Les PLU peuvent s'appuyer sur une combinatoire d'autres règles pour déterminer les droits à construire transférables."
Un amendement du groupe socialiste crée un nouvel article avant l'article 76 qui vise à adapter le dispositif de sanction pour la non-réalisation du programme de logements dans les cas de décote consentie lors d'une cession d'un bien du domaine privé de l'État ou d'un de ses établissements publics. "Pour de telles opérations dépassant 5 hectares, il est prévu de joindre à l'acte d'aliénation une convention prévoyant un dispositif de tranches sur chacune desquelles le contrôle du dispositif de décote s'applique", selon l'exposé sommaire.
Un autre nouvel article après l'article 76 a été introduit par un amendement du rapporteur. Il précise que les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) mises en place avant la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 "continuent à produire leurs effets de droit jusqu'à ce que s'y substituent des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AMVAP) et, au plus tard, dans un délai de six ans à compter de l'entrée en vigueur de cette même loi. Un amendement du rapporteur complète par ailleurs l'article 84 afin de ratifier quatre des huit ordonnances prévues par la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction. Il s'agit des quatre ordonnances suivantes : l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme ; l'ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 relative à la procédure intégrée pour le logement ; l'ordonnance n° 2013-890 du 3 octobre 2013 relative à la garantie financière en cas de vente en l'état futur d'achèvement ; l'ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement.

Sols pollués

Des amendements de René Vandierendonck et du groupe écologiste créent un nouvel article après l'article 84 qui modifie le Code de l'environnement. Selon ses auteurs, il poursuit quatre objectifs majeurs : améliorer l'information des populations sur la pollution des sols et prévenir l'apparition des risques sanitaires qui y sont liés afin, notamment, de limiter l'engagement de la responsabilité des collectivités publiques et de l'État ; encourager l'engagement des acteurs publics et privés dans le redéploiement des friches industrielles vers un usage résidentiel dans le respect du principe pollueur-payeur ; opérer une clarification des responsabilités des acteurs et établir un cadre sécurisé propice à la réhabilitation des friches, dans le respect du principe pollueur-payeur, alors que l'incertitude des règles actuelles paralyse les acteurs du secteur, n'ayant pas l'expérience de la gestion des sites pollués ; concourir au développement d'entreprises spécialisées dans le traitement des sites et sols pollués et à l'essor d'une filière économique intégrée.
Un amendement de Jacqueline Gourault (UDI, Loir-et-Cher), adopté contre l'avis du gouvernement et du rapporteur, crée un autre nouvel article après l'article 84 afin de préciser la consistance du domaine public de l'État géré par le Domaine national de Chambord.
Enfin, à l'article 85, un amendement de Marie-Noëlle Lienemann vise à favoriser le développement des véhicules électriques en anticipant le déploiement de l'offre d'infrastructure de recharge et de précablage des parcs de stationnement. Il ajoute une obligation de précablage dans les ensembles commerciaux neufs et existants lors de travaux définis par un décret.