Prévention des expulsions : le rapport Démoulin veut simplifier les dispositifs pour les rendre plus efficaces

Le 31 janvier – autrement dit juste avant la présentation du 26^e rapport de la Fondation Abbé-Pierre sur l'état du mal logement en France (voir nos articles du 1er février et du 2 février 2021) –, Nicolas Démoulin, député (LREM) de l'Hérault, a remis officiellement au Premier ministre et à Emmanuelle Wargon son rapport sur la prévention des expulsions locatives. Déjà auteur d'un rapport parlementaire sur l'hébergement d'urgence (voir notre article du 22 mars 2019), le député de l'Hérault avait été chargé de cette nouvelle mission par Jean Castex à l'automne dernier (voir notre article du 17 septembre 2020).

Un système devenu illisible

Le titre complet du rapport traduit bien le contexte très particulier dans lequel est intervenue cette mission : "Prévenir les expulsions locatives tout en protégeant les propriétaires et anticiper les conséquences de la crise sanitaire (Covid-19)". Autre élément de contexte : le rapport est rendu alors que les expulsions locatives ont diminué de 80% en 2020, atteignant un plus bas niveau historique sous l'effet de la prolongation de la trêve hivernale jusqu'au 10 juillet 2020 et des instructions données aux préfets dans la période post-confinement.

Mais l'objet du rapport, réalisé avec la contribution de Marianne Leblanc-Laugier, inspectrice générale de l'administration du développement durable (CGEDD), entend anticiper un retour à la normale. Concis mais très fouillé et étayé, le rapport porte un regard critique sur les dispositifs mis en place et régulièrement amendés depuis trente ans, mais qui "présentent encore des faiblesses à corriger". Le rapport pointe ainsi une "certaine complexité" du processus judiciarisé, l'illisibilité due à la multiplicité des acteurs et des commissions auxquels locataires et propriétaires peuvent s'adresser, l'obsolescence des outils de pilotage et de suivi des données, une différenciation départementale dans la prise en compte des situations individuelles, "conduisant à des inégalités de traitement, d'organisations de proximité plus ou moins bien coordonnées et de coûts partiellement évitables pour la puissance publique, les propriétaires et les contributeurs". Nicolas Démoulin ne manque pas de souligner que certaines de ces difficultés ont déjà été mises en évidence dans de précédents rapports, sans être pour autant corrigées.

Réduire le nombre d'instances au profit de la Ccapex 

La réponse passe d'abord par une simplification des procédures. En pratique, il s'agit d'inverser la situation actuelle, dans laquelle davantage d'acteurs interviennent sur les procédures que dans la prévention. Dans la même logique, le rapport préconise de réduire le nombre d'instances impliquées, qui rendent le système illisible et le complexifient à l'excès. En effet, pas moins de six instances interviennent dans la procédure : commissions locales d'impayés de loyers (Clil), commissions départementales de conciliation (CDC), commissions départementales de médiation (Dalo), commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex), commissions de surendettement des particuliers et commissions départementales du FSL. Le rapport propose donc de créer des sous-commissions au sein de la Ccapex – renforcée dans son rôle d'instance centrale, avec en particulier des avis qui deviendraient exécutoires –, qui intégreraient les compétences des Clil et des CDC. 

Dans le même temps, il conviendrait de renforcer les moyens d'information des Ccapex et de mieux partager les bonnes pratiques, mais aussi de mobiliser davantage les collectivités territoriales pour qu'elles prennent une part active à la stratégie de prévention des expulsions (par exemple en les associant davantage aux Ccapex).

Des délais à raccourcir

Un second levier d'amélioration concerne l'optimisation des procédures. Sur ce point, le rapport reste assez prudent sur le volet judiciaire, en proposant de lancer une mission sur "le diagnostic des causes de la lenteur des délais des procédures conduisant à l'expulsion locative". De même, il préconise le lancement d'un appel à manifestation d'intérêt (AMI) auprès de départements et métropoles sur l'expérimentation de nouvelles organisations pour généraliser les diagnostics sociaux et financiers le plus en amont possible. Il suggère même de mieux utiliser le commandement de payer (CDP) en prévention et de permettre une phase de négociation à confier à l'huissier. Dans le même esprit, les seuils de signalement aux CDP et aux Ccapex seraient abaissés.

Le rapport préconise aussi de mobiliser davantage les mesures existantes d'accompagnement social personnalisé (Masp), gérées par les départements. Il tord toutefois un peu le cou à la réalité en expliquant que "les Masp ont été créées par la loi du 5 mars 2007 notamment aux fins de prévention des expulsions locatives", alors qu'il s'agit en fait d'une alternative à des mesures de tutelle. 

En fin de procédure, le rapport recommande de mieux réguler l'octroi du concours de la force publique, dernière étape avant l'expulsion. Le taux d'expulsions effectives avec le concours de la force publie varie en effet, selon les départements, de 0,18% à 33,8%, pour une moyenne nationale de 10,3%.

Mutualisation de l'offre entre bailleurs et autorisation de la colocation dans le parc social

Le dispositif de prévention des expulsions et de relogement ne peut fonctionner qu'avec une mobilisation la plus précoce possible de l'offre de logements. Sur ce volet, le rapport propose notamment de mobiliser cette offre le plus en amont possible (en utilisant notamment les logements vacants dans le parc social) et de faciliter la signature d'accords de mutualisation de l'offre entre bailleurs sociaux.

Au-delà de ces mesures immédiates, le rapport recommande aussi de "restructurer le parc social pour adapter l'offre aux besoins", en étudiant la restructuration des grands logements, mais aussi en imaginant de nouveaux baux dans le parc social permettant la colocation. 

Agir dès maintenant pour anticiper les effets de la crise

Conformément à sa lettre de mission, Nicolas Démoulin s'est penché également sur les conséquences que pourrait avoir la crise sanitaire, puis économique, sur la question des expulsions. En la matière, l'une des principales inquiétudes concerne la mise au ralenti – et même à l'arrêt dans un premier temps – des différentes institutions et instances qui interviennent dans la procédure .

Il importe aussi d'évaluer rapidement le risque réel d'augmentation des impayés de loyers. La récente mise en place, par Emmanuelle Wargon, d'un observatoire des impayés de loyers doit répondre à cette question (voir notre article ci-dessous du 17 novembre 2020). Pour faire face à une probable augmentation, le rapport préconise d'"assouplir les règles d'attribution (cotation, ancienneté, règles de priorité...) pour pouvoir mobiliser des logements en attribution immédiate, notamment pour les jeunes, sur la base d'un volume annuel d'attributions". Vis-à-vis des bailleurs, il conviendrait aussi d'identifier et de soutenir les petits propriétaires, fragilisés par l'aggravation des impayés, par exemple en systématisant le paiement des indemnités dues dans ce cas de figure. Le rapport considère en revanche que les bailleurs sociaux, qui sont d'ailleurs nombreux à avoir engagé des mesures préventives, sont "mieux armés" pour faire face. Plus largement, le rapport suggère de déployer davantage les systèmes de garantie (Visale), sujet dont vient justement de s'emparer Emmanuelle Wargon (voir notre article de ce jour).

Enfin, Nicolas Démoulin préconise de "consolider le 'bouclier' de l'urgence sanitaire et d'anticiper la sortie de la trêve hivernale au printemps 2021". Ceci suppose de veiller "de manière active" sur de nouveaux publics à risque (commerçants, artisans, autoentrepreneurs...) – notamment ceux concernés par un CDP – et de prévoir, dès le premier trimestre 2021, la multiplication des équipes mobiles déployées sur le terrain. Dans le même esprit, il est indispensable de travailler dès maintenant à l'élaboration d'une stratégie de sortie de la trêve hivernale, désormais fixée au 1er juin 2021 et de commencer à mobiliser des logements pour les personnes qui pourraient être expulsées après cette échéance. Le rapport recommande par ailleurs de mettre en place une cellule d'urgence dans chaque département pour coordonner les différents intervenants et d'organiser une conférence avec les collectivités territoriales "pour partager les pratiques innovantes en matière de FSL".

Lors de son échange le 2 février avec la Fondation Abbé-Pierre (voir notre article), Emmanuelle Wargon a esquissé un certain nombre d'orientations, dont le fait de faire mieux connaître les dispositifs d'aide, de mobiliser tous les professionnels concernés et de simplifier les procédures.