Oui à la recentralisation du RSA, mais non à une rupture excessive d'égalité

Alors que la question d'une éventuelle recentralisation du revenu du solidarité active (RSA) a longtemps été discutée au sein de l'Assemblée des départements de France (ADF), un décret du 28 décembre 2018 - pris en application de l'article 81 de la loi de finances pour 2019 du 28 décembre 2018 - procède au transfert à l'État du RSA dans les départements de la Guyane et de Mayotte. Le même jour, une décision du Conseil constitutionnel censure d'autres dispositions de l'article 81 de la loi de finances pour 2019 qui prévoyaient - pour les étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse et qui résident en Guyane -, des délais spécifiques de détention d'un titre de séjour pour bénéficier du RSA.

Le directeur de la CAF remplace le président du conseil départemental

Aux termes de l'article 81 de la loi de finances pour 2019, "le service du revenu de solidarité active est assuré, dans le ressort de la collectivité territoriale de Guyane, par la caisse d'allocations familiales pour le compte de l'État". La même disposition vaut pour Mayotte, où la gestion du RSA sera assurée par "la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales" (en pratique, la Caisse de sécurité sociale de Mayotte ou CSSM). Le pouvoir de décision détenu jusqu'alors par le président du conseil départemental est ainsi transféré au directeur de la CAF ou de la CSSM, agissant pour le compte de l'État. Ces deux organismes assurent également l'instruction administrative de la demande, mais celle-ci peut être déléguée, dans des conditions définies par convention, au centre communal ou intercommunal d'action sociale du lieu de résidence du demandeur, à des associations ou à des organismes à but non lucratif.

Une convention entre l'État et la CAF de Guyane et la CSSM doit préciser notamment les conditions d'instruction des demandes et des décisions d'attribution, mais aussi "les modalités d'exercice [...] des compétences déléguées par l'État en matière d'orientation des bénéficiaires" ou encore "les objectifs fixés par l'État [...] pour l'exercice des compétences déléguées, ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de leur réalisation, notamment en matière d'instruction, d'orientation et de lutte contre la fraude".

Le décret du 28 décembre 2018 procède, au sein du code de l'action sociale et des familles (Casf), aux nombreuses modifications réglementaires résultant de ce transfert de compétence. Il précise également que "le montant des frais de gestion supplémentaires versés annuellement par l'État à la caisse d'allocations familiales [ou à la CSSM, ndlr] est égal au montant réel des dépenses engagées pour l'exercice des compétences déléguées qui ne se rattachent pas à l'instruction et au service de la prestation, minoré ou majoré, dans la limite de 5%, en fonction de l'atteinte des objectifs fixés par la convention prévue à l'article L.262-25 [du Casf, ndlr]. Ce montant est constaté selon les modalités stipulées par cette convention".

Un mécanisme budgétaire complexe

Ce retour du RSA à l'État, qui assurera le financement de la prestation, concrétise une promesse d'Emmanuel Macron lors de son déplacement en Guyane en octobre 2017, promesse étendue ensuite à Mayotte. Cette recentralisation s'est traduite en termes budgétaires, dans le cadre de la loi de finances pour 2019, par un mécanisme plutôt complexe. En premier lieu, la loi de finances majore les crédits de la mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" à hauteur de 125 millions d'euros. Ce montant correspond aux recettes des deux collectivités concernées permettant de financer cette allocation (compensations RMI et RSA, dotation de compensation péréquée et fraction du prélèvement sur recettes - comme la TIPCE - à destination des collectivités territoriales). Au-delà de cette "mesure de périmètre", le plein financement de ces allocations est assuré par le transfert, depuis la mission "Outre-mer" vers la mission "Solidarités, insertion et égalité des chances", des ressources initialement prévues pour compenser le reste à charge important que la collectivité de Guyane subissait au titre du RSA. Afin de tenir compte de la charge supplémentaire pour la CAF et la CSSM, il est également prévu de procéder à une actualisation de la valorisation financière des emplois non transférés par les collectivités à l'État. Si ce transfert de compétences sur le RSA ne concerne que deux département d'Outre-Mer au profil très spécifique, il montre néanmoins que la recentralisation du RSA est techniquement possible.

Des différences de traitement pas assez justifiées

Dans sa décision du 28 décembre 2018 sur la loi de finances pour 2019, le Conseil constitutionnel censure en revanche d'autres dispositions de l'article 81, relatives aux conditions d'ouverture du droit au RSA. Le texte d'origine prévoyait en effet, dans le cas de la Guyane, de porter de cinq à quinze ans la durée de résidence préalable, pour les seuls étrangers venant de pays non membres de l'Union européenne, et d'introduire une condition de résidence préalable similaire, d'une durée de cinq ans, pour bénéficier du RSA majoré (parents isolés). Cette mesure visait indifféremment les étrangers hors UE, qu'ils soient ou non en séjour régulier en Guyane. L'objectif était clairement de freiner l'attrait exercé par le RSA sur l'immigration en provenance d'États voisins, comme le Brésil et le Surinam.

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel rappelle que "si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Ils doivent cependant être conciliés avec la sauvegarde de l'ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En outre, les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu'ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français".

Dans ces conditions - et en combinant ces différents considérants -, "s'il appartient au législateur de définir les mesures qu'il estime utiles pour lutter contre l'immigration irrégulière, la différence de traitement instituée pour l'accès au revenu de solidarité active ne saurait être regardée comme justifiée au regard de l'objet de la loi. En outre, elle dépasse la mesure des adaptations susceptibles d'être justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières de la collectivité de Guyane".