Social - Rapports RSA et prestations : activer l'accompagnement, simplifier les dispositifs

À quelques jours de l'annonce du plan Pauvreté par Emmanuel Macron, programmée le 13 septembre (voir notre article ci-dessous du 5 septembre 2018), Édouard Philippe a sur son bureau les deux rapports qu'il avait commandés sur deux composantes clés du futur plan. Le premier, sur "l'accompagnement des bénéficiaires du RSA", lui a été remis le 5 septembre par Claire Pitollat, députée (LREM) des Bouches-du-Rhône, et Mathieu Klein, président (socialiste) du conseil départemental de Meurthe-et-Moselle (voir notre article ci-dessous du 21 juin 2018). Le second rapport, remis le même jour, s'intitule "La juste prestation - Pour des prestations et un accompagnement ajustés". Il émane de Christine Cloarec-Le Nabour, députée (LREM) d'Ille-et-Vilaine, et de Julien Damon, sociologue spécialisé dans les questions sociales et ancien directeur des études à la Cnaf (voir notre article ci-dessous du 25 juin 2018).

"Ouvrir le champ des possibles"

Le rapport sur le RSA se fixe pour ambition de "renouveler le cadre d'intervention de l'accompagnement pour ouvrir le champ des possibles". Une ambition en phase avec les critiques d'Emmanuel Macron sur les résultats insuffisants de l'insertion des bénéficiaires du RSA (voir notre article ci-dessous du 13 juin 2018). Pour mettre en œuvre cet objectif, le rapport avance une cinquantaine de propositions, centrées sur l'activation du dispositif et la priorité donnée à l'accompagnement vers l'emploi. Comme il est d'usage, ces propositions s'appuient sur de nombreuses auditions ou tables rondes, dont la liste occupe quatre pages en fin de rapport.
Parmi ces propositions, les deux auteurs préconisent notamment de libérer les travailleurs sociaux - et tout particulièrement ceux des départements - de tâches administratives en raccourcissant les délais de traitement des demandes et, chaque fois que possible, en automatisant les procédures et l'accès aux droits (sur le modèle de la prime d'activité). Ceci se traduirait, par exemple, par la proposition d'un premier entretien huit jours après le dépôt de la demande, alors qu'aujourd'hui 40% des demandeurs ne sont toujours pas accompagnés six mois après leur demande et 13% après deux ans (même s'ils perçoivent néanmoins la prestation).

Fin de la dichotomie parcours social / parcours économique

En revanche, le rapport écarte l'idée du guichet unique, jugée "chimérique". Mais il suggère d'identifier "un référent unique de proximité pour garantir un accompagnement tant humain que géographique", ce qui est pourtant supposé être déjà le cas aujourd'hui. En termes de parcours, le rapport propose aussi de mettre un terme à ce qui était l'une des innovations phares lors de la création du RSA en 2008 : la distinction, à l'entrée dans le dispositif, entre un accompagnement à dominante sociale et un accompagnement à dominante économique. Les auteurs préconisent d'abolir cette "frontière contreproductive" entre les deux formes d'accompagnement. La réalité montre toutefois qu'un accompagnement direct vers l'emploi semble très aléatoire pour certains profils de bénéficiaires.
Le rapport s'intéresse également à l'image du RSA et des ses bénéficiaires - qu'il ne faudrait plus appeler ainsi -, en préconisant de créer des "filières d'excellence" dans les dispositifs d'insertion et en développant des techniques d'"empowerment".

Des bénéficiaires plus actifs, des dossiers plus réactifs

Les auteurs veulent par ailleurs rendre les bénéficiaires davantage acteurs de leur parcours, par exemple en les laissant davantage choisir leur parcours vers l'emploi et en développant des outils d'orientation. Autre évolution envisagée : un meilleur partage de l'information, à travers un "dossier unique, modulaire et réactif d'accompagnement, sécurisant et simplifiant le parcours du bénéficiaire", mais aussi en systématisant les approches globales pour décloisonner, en favorisant le travail collaboratif des différents acteurs de l'insertion et en impliquant davantage les structures sanitaires dans l'accompagnement vers l'emploi (un certain nombre d'allocataires souffrant de lourds problèmes de santé). Le rapport suggère aussi d'intégrer la sphère familiale du bénéficiaire dans le processus d'accompagnement.

Dynamiser l'offre d'insertion

Du côté de l'offre d'insertion, les deux rapporteurs formulent une dizaine de propositions. Celles-ci vont de la diversification des formes d'accompagnement dans l'emploi (intermédiation, tutorat, back office sanitaire et social...) au développement des clauses d'insertion dans les marchés publics, en passant par la priorisation et la réservation de place dans les dispositifs de formation régionaux, l'incitation faite aux structures d'insertion par l'activité économique (IAE) à se doter de compétences RH pour faire l'interface avec les entreprises, ou encore le renforcement du fonds de cohésion sociale "pour multiplier les microcrédits et financer davantage l'accompagnement de l'entreprenariat et du reprenariat".
À noter : dans le prolongement de la démarche du Haut-Rhin et de l'arrêt du Conseil d'État sur la question, le rapport suggère de "promouvoir les activités de bénévolat associatif et civique sans pour autant les rendre obligatoires".
D'autres propositions - tirées pour certaines du rapport Bourguignon sur le travail social - visent à améliorer la formation et la mobilisation des travailleurs sociaux sur les questions d'insertion, tandis que d'autres entendent contribuer au renforcement indispensable de l'évaluation du dispositif d'insertion,

Vers une recentralisation du RSA ?

Les rapporteurs ne manquent pas d'aborder aussi la question - très évoquée ces dernières semaines - d'une éventuelle recentralisation du RSA. Sur ce point, ils se montrent très prudents, pour ne pas dire réservés. Tout en indiquant ne pas méconnaître "le débat que la proposition de recentralisation du financement suscite, notamment à l'Assemblée des départements de France", ils estiment plutôt qu'il faut "renforcer la délégation des pouvoirs aux territoires, afin de permettre un travail dynamique dans chaque bassin local d'emploi".
Pour autant, le rôle de chef de file des départements en matière d'insertion pourrait être adapté, par exemple avec les métropoles. De même, les rapporteurs estiment qu'"un nouveau modèle de contractualisation entre l'État et les territoires, adossée à une évaluation des résultats, pourrait s'exercer sur les dotations des différentes collectivités engagées avec un système de bonus/malus financier". Ils souhaitent aussi que l'État se fasse "le garant d'une homogénéisation des outils et du cadre légal dans lequel s'exerce l'accompagnement des allocataires du RSA : réforme du CER [contrat d'engagement réciproque, ndlr], interprétation des droits et devoirs, politique des sanctions...".
À tout le moins, si le RSA devait être recentralisé, les rapporteurs plaident pour le maintien de la compétence d'accompagnement des bénéficiaires aux départements.

Prestations : simplifions !

Pour sa part, le rapport de Christine Cloarec-Le Nabour et Julien Damon se penche plus largement sur les prestations sociales, non sans quelques doublons avec le rapport sur le RSA, notamment à propos de l'accompagnement des bénéficiaires de ces allocations. Partant du constat, formulé à maintes reprises, des lacunes dans l'accès aux droits et de l'importance du non-recours aux prestations - notamment pour la prime d'activité, le RSA, la CMU-C, l'ACS... -, il se centre sur la perspective d'une simplification du système français des prestations sociales.
Pour les auteurs, cette simplification passe par plusieurs mesures. À défaut d'une unification des prestations (avec la création d'une "allocation sociale unique", qui poserait aussitôt le problème de l'unification des "droits connexes"), ils plaident plutôt pour une unification des bases ressources utilisées pour l'ouverture des droits et le calcul de ces dernières.
Toujours dans le souci de simplification, le rapport préconise de développer, voire de généraliser, la contemporanéité des bases de calcul, autrement dit de fonder l'ouverture des droits et le montant de la prestation sur les revenus actuels du demandeur et non plus sur ceux de l'année N-1 ou N-2. S'appuyant sur le dispositif du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, cette piste de réforme semble déjà assez largement actée par le gouvernement, puisqu'elle doit s'appliquer dès l'an prochain à l'aide personnalisée au logement (voir notre article ci-dessous du 28 août 2018).
Troisième volet de la simplification des prestations et de la facilitation de l'accès aux droits : l'automatisation de certaines prestation et l'allègement des formalités déclaratives, grâce à un partage des données entre les différents services publics détenteurs d'information, mais aussi à la suppression de la prise en compte de certaines bases ressources "difficilement gérables" (comme le patrimoine immobilier des allocataires non producteur de revenus).