Education - Modes de gouvernance et réformes éducatives dans les pays de l'OCDE : et la France dans tout ça ?
L'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) a publié le 19 janvier un rapport intitulé "Perspectives des politiques de l'éducation 2015 : les réformes en marche" présentant 450 réformes éducatives menées entre 2008 et 2014 dans 24 états membres de l'Organisation.
29% des réformes concernent "la préparation des élèves au monde de demain" (ce qui passe souvent par l'enseignement professionnel), 16% la recherche de davantage d'équité, 24% l'amélioration du système scolaire, 12% son financement et 9% sa gouvernance. Si la réforme du pilotage des systèmes éducatifs se révèle un thème moins prisé, il représente "un défi de taille pour les décideurs chargés de l'éducation", souligne le rapport dans un chapitre consacré à "Diriger les systèmes éducatifs".
Dans la majorité des pays, la plupart des décisions sont prises au niveau de l'établissement
"Les contextes dans lesquels s'inscrit l'élaboration des politiques éducatives ne cessent de se complexifier sous l'effet de l'accroissement de la décentralisation et de l'autonomie des établissements, du renforcement de la responsabilisation et de la diminution des budgets publics", observe l'OCDE pour l'ensemble de ses pays membres.
Elle observe aussi que "la prise de décision est de plus en plus partagée entre différentes parties prenantes : (…) la plupart des décisions sont prises au niveau de l'établissement dans la majorité des pays".
Bien sûr, tout cela dépend du mode de gouvernance choisi par les pays. L'OCDE en a identifié cinq grandes familles, selon son degré de décentralisation.
Sans surprise, la France se situe dans la première "famille", celle de la "gouvernance centrale", avec trois autres membres : l'Autriche, le Luxembourg et l'Italie.
Quand encadrement central se marie avec intervention locale
Dans d'autres pays, le ministère chargé de l'éducation se contente de définir des orientations pour le système éducatif, mais ce sont les "communes ou autres autorités municipales" qui fournissent les services d'éducation. "Les collectivités locales peuvent être investies de pouvoirs étendus en matière de services d'éducation ou d'une compétence globale", note le rapport de l'OCDE, citant le cas de pays nordiques : Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède. Ces pays sont regroupés dans la famille "Encadrement central et intervention locale importante".
A ne pas confondre avec la famille "Encadrement central et autonomie des établissements" qui réunit la Nouvelle-Zélande et les Pays-Bas par exemple. Ici, le ministère national définit toujours les orientations, mais l'administration du système est décentralisée et les établissements d'enseignement sont autonomes.
Une autre famille regroupe les pays caractérisés par une architecture relativement décentralisée, au sein de laquelle l'administration centrale définit le cadre juridique et la réglementation, les objectifs et le contenu. Et les autorités régionales, chargées de fournir les services, disposent d'un degré d'autonomie variable et bénéficient du concours d'instances de coordination. Dans cette famille, baptisée par l'OCDE "Définition de priorités nationales en concertation avec les autorités régionales", il y a par exemple le Mexique et l'Espagne.
La grande famille de la gouvernance décentralisée
Enfin, il y a la grande famille "Décentralisation" regroupant les pays où l'éducation relève des autorités régionales, souvent avec une instance de coordination (mais pas toujours). L'Allemagne, l'Australie, le Canada, la Suisse, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la Belgique en font partie.
En Allemagne, l'éducation est principalement une attribution des 16 Länder, qui partagent cette responsabilité avec les autorités fédérales et locales. La Kultusministerkonferenz (ou Conférence permanente des ministres de l'éducation et de la culture des Länder) établit des accords, remplit une mission de suivi et diffuse des informations.
Au Canada, les treize ministres provinciaux et territoriaux chargés de l'éducation définissent ensemble des priorités éducatives pour l'ensemble du territoire canadien sous l'égide du Conseil des ministres de l'éducation du Canada.
En Suisse, les responsables des 26 cantons sont réunis au sein de la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP), qui concourt à l'examen et à la coordination de la politique éducative.
La Finlande revoit la répartition des attributions entre les communes et l'Etat
L'OCDE se garde bien de juger de l'efficacité de tel ou tel modèle. Mais les réformes qu'elle met en avant sont clairement celles qui vont vers le "renforcement des capacités locales".
Elle cite ainsi l'Accord national sur l'éducation des Pays-Bas de 2013 visant à accroître les capacités des conseils d'administration des établissements. Ou encore la réforme de l'organisation du système éducatif local finlandais visant à "revoir la répartition des attributions entre les communes et l'État". L'OCDE précise que la Finlande prévoit parallèlement de réformer le financement de l'éducation en 2015…
"Les États-Unis, de même que d'autres États fédéraux, mettent au point des stratégies de financement pour encourager les acteurs régionaux et locaux à réformer, et pour récompenser ceux qui le font", observent d'ailleurs les auteurs du rapport. Il en est ainsi du programme Race to The Top lancé en 2009 par le ministère fédéral de l'Éducation des États-Unis. Un programme de subventions accordées sur appel d'offres aux États pour les inciter à introduire des réformes et des innovations dans le secteur éducatif.
Adapter les financements aux besoins des établissements
L'OCDE semble également se féliciter que "les pays investissent pour mieux adapter le financement aux besoins des établissements et leur permettre d'améliorer leur offre d'enseignement et leurs infrastructures". Elle note que de telles mesures sont prises dans le domaine de l'EAJE (Etablissements d'accueil du jeune enfant), de l'enseignement primaire et secondaire, et de l'enseignement supérieur.
La Norvège a ainsi modifié, en 2011, les modalités d'attribution du financement de source nationale aux services d'EAJE, remplaçant la subvention affectée qui était allouée à l'accueil en jardin d'enfants par un financement inclus dans la dotation globale versée aux communes. "Ce changement a permis aux communes de disposer d'une latitude plus grande pour réaffecter les ressources", indique l'OCDE, précisant : "Il a cependant été nécessaire d'adopter des règles financières pour que les jardins d'enfants non municipaux bénéficient d'une égalité de traitement en matière de subventions publiques".
PPP en Belgique
La Communauté flamande de Belgique a créé en 2011 une société (baptisée "DBFM" qui signifie "concevoir, construire, financer, entretenir") dans le cadre d'un partenariat public-privé, dans l'objectif d'améliorer l'infrastructure scolaire et de construire 211 établissements d'enseignement.
Le programme mexicain "Programa Escuelas Dignas" ("Pour des écoles dignes") vise quant à lui à "renforcer l'infrastructure scolaire en termes de sécurité, d'hygiène et d'adaptation du mobilier et des équipements".
"L'Australie compte parmi les rares pays qui ont envisagé de réformer en profondeur le financement des établissements", note le rapport. Constatant que certains établissements étaient confrontés à des pénuries de ressources, le pays a mis au point, en 2013, dans le cadre d'une loi sur l'éducation, "un mécanisme de financement récurrent des établissements fondé sur leurs besoins".
Et la France ?
"Si en France, le degré d'autonomie acquis par les établissements d'enseignement par rapport aux programmes et aux évaluations est conforme à la moyenne de l'OCDE, il est l'un des plus faibles parmi les pays de l'OCDE sur le plan de l'allocation des ressources (recrutement et licenciement d'enseignants, par exemple)", note le rapport, rappelant que la France a un "système éducatif centralisé". Au chapitre des enjeux, l'OCDE estime : "la performance du système éducatif français pourrait être améliorée en réduisant les inégalités entre élèves issus de milieux socio-économiques différents".
Rappelons que le ministère français de l'Education nationale vient d'engager une réforme de l'allocation de ses moyens aux établissements scolaires (voir notre article ci-contre du 17 décembre 2014). A partir de la rentrée 2015, il répartira les moyens alloués aux écoles à partir de trois critères : le nombre d'élèves, le revenu des familles et les caractéristiques des territoires (selon qu'ils sont urbains ou ruraux). La répartition des postes d'enseignants par académie se fera au niveau national, puis les recteurs répartiront les postes entre les écoles. Il s'agit également de "faire de l'allocation des moyens aux établissements un outil de correction des inégalités sociales et géographiques et [de] contribuer à rétablir de l'équité dans la compétition scolaire". Une réforme très importante, qui ne remet pas en cause le caractère centralisé – et assumé - de la gouvernance de l'éducation à la Française.
